I SA/Gl 126/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska (spr.), Teresa Randak, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektor Oddziału w C. (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...], nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku J, S, (dalej: zobowiązany, skarżący) z dnia 7 października 2015 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nieregulowanych w terminie składek, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...], .którą odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za okres 03/2009-12/2012 i 04/2014 w łącznej wysokości [...]zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...]po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanego otrzymanego w dniu 14 lipca 2015 r. wydana została decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek za okres 03/2009-12/2012 i 04/2014 w łącznej wysokości [...]zł, ponieważ zdaniem ZUS: 1. nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 121, dalej: u.s.u.s.), uzasadniających uznanie, iż zobowiązania z tytułu składek, które posiada zobowiązany są całkowicie nieściągalne - co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia, 2. zobowiązany nie wykazał, iż z uwagi na sytuację materialną oraz rodzinną uregulowanie należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego rodziny. Pismem z dnia 7 października 2015 r. pełnomocnik zobowiązanego wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek nie podlegających umorzeniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551). Wniosek ten argumentował nie uwzględnieniem przy podejmowaniu decyzji interesu rodziny zobowiązanego oraz interesu publiczno- społecznego. ZUS rozpoznając ponownie sprawę ustalił, że zobowiązany w okresie od dnia 31 grudnia 1998 r. prowadzi działalność gospodarczą (taksówka osobowa). Z tego tytułu ma obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Zobowiązany nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób prawidłowy, na jego koncie powstało zadłużenie. Następnie ZUS odnośnie sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanego ustalił, że: 1. z tytułu działalności gospodarczej osiąga on dochód miesięczny w wysokości około [...]zł; 2. tworzy gospodarstwo domowe z żoną K. S. oraz dorosłą córką D. S.; 3. jego żona nie figuruje w systemie informatycznym ZUS jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń z tytułu zatrudnienia oraz według oświadczenia z dnia 31 sierpnia 2015 r. nie osiąga żadnego dochodu; 4. córka D. nie figuruje w systemie informatycznym ZUS jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń z tytułu zatrudnienia oraz według oświadczenia z dnia 31 sierpnia 2015r. również nie osiąga żadnego dochodu; 5. stałe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania zobowiązany oszacował na kwotę 716,00 zł miesięcznie; 6. na koszty związane z leczeniem zobowiązany przeznacza 40,00 zł miesięcznie; 7. na wydatki związane z wyżywieniem, zakupem ubioru, obuwia oraz środków czystości zobowiązany przeznacza miesięcznie 900,00 zł; 8. zobowiązany oświadczył, iż gospodarstwo domowe nie korzysta pomocy z ośrodka pomocy społecznej; 9. nie wykazał innych zobowiązań; 10. jest właścicielem samochodu osobowego marki Mercedes Benz z roku 1997 o wartości rynkowej około 5.650,00 zł; 11. posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni 42,78 m2 i garaż o powierzchni 18 m2. ZUS dokonał ponownej analizy i oceny ustalonego stanu faktycznego w oparciu o przesłanki, warunkujące umorzenie należności, wynikające z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. I tak ZUS wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 32 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umorzone w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi natomiast wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie. Z powyższego przepisu wynika, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie. Dalej ZUS stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły z oczywistych przyczyn przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a u.s.u.s. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w pkt 3, ponieważ nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej oraz nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ zadłużenie będące przedmiotem postępowania nie jest jeszcze objęte postępowaniem egzekucyjnym, zatem żaden organ egzekucyjny nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do ściągalności lub braku ściągalności zadłużenia. Nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Reasumując ZUS stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Następnie ZUS wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Do przepisu tego zostały wydane przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), które szczegółowo w § 3 ust. 1 pkt 1-3 precyzuje, co należy uznać za uzasadnione przypadki, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Niemniej ZUS uznał, że zobowiązany: 1. nie wykazał, że spłata zadłużenia, w dłuższym okresie czasu np. w układzie ratalnym, pozbawi go zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych; 2. nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. nie wykazał wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Na koniec ZUS wskazał, że na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, ale decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem nawet ustalenie, że istnieją wyżej wymienione przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje zakładu do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. W skardze na decyzję ZUS z dnia 13 listopada 2015 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. wystąpienie wad w postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy, powodujący konieczność wznowienia postępowania z mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2. rażące naruszenie prawa w postępowaniu dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art.145 § 1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 3. rażące naruszenie obiektywności postępowania, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., 4. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 28 oraz art. 80 K.p.a., 5. rażące naruszenie art. 113 § 5 K.p.a. dotyczące prostowania pomyłek i nie dopuszczenia do złożenia zażalenia, art.124 § 2 K.p.a. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ZUS nie zachował obiektywności postępowania, popełnił ogrom uchybień proceduralnych powodujących, iż nie końca wiadomo, czy prowadził w postępowaniu tylko jego sprawę. ZUS w swoich pismach i decyzjach popełniał liczne błędy, dokonywał licznych sprostowań rzekomych pomyłek pisarskich, będących faktycznie rażącym działaniem proceduralnym, uniemożliwiając mu składanie zażaleń do rzekomych sprostowań rażąco naruszył art.113 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo ZUS podniósł, że podstawową przesłanką powodującą w ogóle możliwość uwzględnienia wniosku w tej sprawie jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności, która musi mieć charakter trwały i nieodwracalny. Wyłom od tej zasady wprowadza art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jednakże regulacje te w żaden sposób nie nakazują bezwzględnego umorzenia, lecz jedynie określają przesłanki, na podstawie których do takiego umorzenia w ogóle może dojść, lecz wcale nie musi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną z przyczyn w niej nie wskazanych. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11). Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd orzekający dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które spowodowały konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o umorzenie zaległych składek, w imieniu zobowiązanego J. S., wniósł jego pełnomocnik Z. S. (dyrektor firmy A). We wniosku zaznaczył, że działa na podstawie pisemnego upoważnienia zobowiązanego a pełnomocnictwo znajduje się z aktach ZUS. Do wniosku nie dołączono pełnomocnictwa. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi firmy A Z.S. przez skarżącego. Co więcej obecny na rozprawie pełnomocnik ZUS stwierdził, że reprezentujący w postępowaniu administracyjnym zobowiązanego Z. S. nie był wzywany przez organ o doręczenie pełnomocnictwa. Dodał, że Z. S. wzywany o takie pełnomocnictwa w innych sprawach i tak ich nie przedkłada. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Ustanowienie pełnomocnika reguluje przepis art. 33 K.p.a., który stanowi, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (§ 3). Skoro zgodnie z art. 33 § 3 K.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu, organ powinien zwrócić się do pełnomocnika o uzupełnienie tego braku formalnego. Obliguje go do tego przepis art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa, również organ zaniechał usunięcia tego braku formalnego w trybie art. 64 § 2 K.p.a., doręczając jednak wszelką korespondencję w sprawie (w tym obie decyzje) do rąk pełnomocnika. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa, istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 K.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 K.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 332/01; z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06). Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Natomiast Sąd nie stwierdził przesłanek nieważności zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie bowiem nie zachodzi, w tym przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Zresztą sam skarżący nie wskazał na czym miałaby polegać wada zaskarżonej decyzji powodująca jej nieważność z mocy samego prawa. Mając powyższe na uwadze pozostałe zarzuty skargi na obecnym etapie postępowania należało uznać za przedwczesne. ZUS ponownie rozpatrując sprawę powinien w pierwszej kolejności uzupełnić akta sprawy o pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego, w tym celu winien wezwać Z. S. do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpis tego pełnomocnictwa. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli prawidłowo ocenić legalność działania organu. Z tych też względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.