I SA/Wa 103/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości o powierzchni [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2 , położonej w [...] przy ul. [...] ozn. jako "[...] Nr [...] dz. [...], rej. hip[...]". Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako "[...] Nr [...] B dz. [...], rejestru hipotecznego [...]" objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). W dniu [...] maja 1949 r. K. i R. S. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę trasy [...]. W związku z powyższym Urząd Dzielnicowy [...] przeprowadził postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...], działając na podstawie art. 7, 8, 12, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalił odszkodowanie za część gruntu o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 spornej nieruchomości, w łącznej kwocie [...] zł., przyznając je K. S., J. S., J. S. J. S., A. S., T. W., C. J. i J. J. w odpowiednich częściach. W dniu [...] października 2011 r. J. S. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1983 r., zarzucając organowi rażące naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., poprzez wydanie decyzji odszkodowawczej bez wcześniejszego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r., wskazując na brak przesłanek mogących stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Od powyższej decyzji J. S. złożyła odwołanie, żądając aby organ stwierdził nieważność decyzji odszkodowawczej z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Ponownie zarzuciła organom brak wcześniejszego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdzając o braku podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] lipca 1983 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 w/w ustawy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Stosownie zaś do ustępu 2 art. 53 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powyższe oznacza, że dla przyznania odszkodowania, konieczne było łączne spełnienie wymienionych powyżej przesłanek, co w odniesieniu do niniejszej sprawy sprowadzało się do ustalenia przeznaczenia działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego oraz pozbawienia właścicieli lub ich następców prawnych użytkowania po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że grunt o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowił niezabudowany plac. W dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] dla terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania [...], zatwierdzony przez byle Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Z opracowania uprawnionego geodety z dnia [...] października 2015 r. wynika, że plan ten przewidywał na przedmiotowym terenie zabudowę luźną lub grupową [...] kondygnacyjną o [...] % powierzchni zabudowy i zabudowę zwartą [...] kondygnacyjną o [...] % powierzchni zabudowy. Oznacza to iż nieruchomość ta mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Po drugie nieruchomość, za którą przyznano odszkodowanie, objęta została decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] i przekazana została Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg i Mostów w [...] pod budowę Trasy [...]. W związku z powyższym należało przyjąć, że byli właściciele zostali pozbawieni władztwa faktycznego nad nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. Dokonując oceny legalności kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. Minister stwierdził, że również wysokość przyznanego odszkodowania odpowiada przepisom prawa. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się elaborat szacunkowy sporządzony w lutym 1983 r., przez Z. M. określający wysokość należnego odszkodowania za przejęty grunt położony przy ul. [...] o pow. [...] m2, w którym biegły odwołał się do przepisów zarządzenia Prezydenta [...] , według których cena jednego m2 gruntu wynosi 0,145 kwintala żyta po średniej cenie kontraktowej skupu, która w lutym 1983r. wynosiła 1440 zł. Z powyższym elaboratem szacunkowym w dniu [...] marca 1983 r. zapoznała się J. S., natomiast w dniu [...] kwietnia 1983 r. się A. S., które nie zgłosiły zastrzeżeń, co do sposobu dokonania wyliczenia i wysokości odszkodowania, potwierdzając to w protokole własnoręcznym podpisem. Organ podkreślił, że kwota odszkodowania wskazana w decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1983 r. różni się o [...] zł. względem wyceny wartości nieruchomości dokonanej w elaboracie szacunkowym sporządzonym w lutym 1983 r. Różnica ta wynika z faktu, wydania nowej opinii przez biegłego, w które zastosował ob. aktualizację ceny kontraktowej żyta. Tym samym ustalając wysokość należnego odszkodowania za przejęty grunt o pow. [...] m2 Naczelnik Dzielnicy [...] zastosował wyższe ceny niż wskazane w elaboracie szacunkowym z lutego 1983 r., do którego uprawnione strony nie zgłaszały zastrzeżeń. Zdaniem Ministra, za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , nie może być uznany również fakt, skierowania decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1983 r. do strony K. S., która zmarła w dniu [...] lipca 1982 r. Organ podkreślił bowiem, że sporna decyzja doręczona została równocześnie do J. S. i J. S. - spadkobierców zmarłej, a więc do wszystkich stron postępowania. Również podnoszony przez Skarżącą fakt nierozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w całości w dacie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie nie miał, w ocenie Ministra, znaczenia dla prawidłowości tej decyzji. Żadne przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stawiały bowiem takiego warunku. Grunt z mocy prawa stał się własnością Gminy [...], a następnie Skarbu Państwa, w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj., z dniem 21 listopada 1945 r. Fakt nierozpatrzenia wniosku nie był przeszkodą dla wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością państwa oraz została przekazana na cele realizacji zorganizowanych inwestycji publicznych. Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że osobami uprawnionymi w przedmiotowym postępowaniu było poza J. S. i A. S., jeszcze pięć innych osób tj. J. S., J. S., T. W., C. J. oraz J. J., które to osoby nie zapoznały się z wyceną nieruchomości, przez co nie mogły zgłosić do niej swoich zastrzeżeń. Przedmiotowa wycena została zatwierdzona jedynie przez dwie uprawnione osoby z całego kręgu spadkobierców. Ponadto podkreśliła, że decyzja z dnia [...] lipca 1983 r., została wydana i skierowana do osoby zmarłej tj. K. S.. Wbrew twierdzeniom organu wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z chwilą jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można prowadzić postępowań i wydawać postanowień. Jeżeli dojdzie do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy wówczas przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Skarżąca wskazała również, że decyzja odszkodowawcza nie została doręczona do całego kręgu spadkobierców, po dawnych właścicielach hipotecznych nieruchomości. Z akt własnościowych wynika, że dawnymi właścicielami nieruchomości byli C. J. S.i, T. S., J. E. J. oraz R. i K. małżonkowie S. (na mocy aktu sprzedaży z dnia [...] września 1945 roku). W decyzji odszkodowawczej pominięto zaś spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych tj. C. i T. S. Co również powinno świadczyć o konieczności wyeliminowania wskazanej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. - W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły w trybie nadzoru. Podkreślenia zatem wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odpowiadają prawu. Prawidłowo organ stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1983 r. ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej , w pełni podziela ustalenia faktyczne i oceny prawne dokonane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie odnoszącym się do prawidłowości i zgodności z obowiązującym prawem, czynności poprzedzających wydanie kontrolowanej decyzji. Ponowne przytoczenie przedstawionych wyżej twierdzeń i argumentów nie znajduje zatem uzasadnienia, ponieważ stanowiłby powielenie tych samych treści. Jednocześnie Sąd stoi na stanowisku, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, bezzasadny jest zarzut wydania przez organ administracji orzeczenia odszkodowawczego za przedmiotową nieruchomość, przed rozpoznaniem wniosku dekretowego zgłoszonego w trybie art. 7, o przyznanie do niej prawa własności czasowej. Zauważyć bowiem należy, że stosowny wniosek o wypłatę odszkodowania zgłoszony został przez osoby uprawnione, które następnie zaakceptowały dokonaną przez organ wycenę gruntu, a także przyjęły zaoferowaną kwotę oraz nie kwestionowały decyzji wydanej w tym przedmiocie. Tym samym dokonały one , zdaniem Sądu , wyboru sposobu realizacji przysługujących im praw majątkowych do omawianej nieruchomości. Bezsprzecznie Sąd dostrzega także, że decyzja z dnia [...] lipca 1983r. skierowana była do zmarłej w tej dacie K. S. Podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną, rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - stosownie do treści art. 8 k.c., z chwilą urodzenia, traci ją natomiast poprzez wygaśnięcie w dacie swojej śmierci. Okoliczność ta przesądza, że osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania, które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem jej następców prawnych. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazane twierdzenia natury ogólnej muszą być jednak, w ocenie Sądu, analizowane w ramach okoliczności faktycznych odnoszących się do konkretnej sprawy. W omawianym postępowaniu zwrócić należy uwagę, że jego przebieg, aż do dnia wydania decyzji przyznającej odszkodowanie, odbywał się z udziałem spadkobierców zmarłej tj. J. S. i J. S., gdzie jednocześnie J. S., jako osoba wspólnie z K. S. zamieszkująca, pokwitował odbiór decyzji odszkodowawczej oraz zaniechał powiadomienia organu o jej śmierci. Te szczególne okoliczności stanowią dowód, że następcy prawni w/w w pełni orientowali się w zaistniałej sytuacji , mieli możliwość podjęcia wszelkich działań zmierzających do ochrony ich praw i interesów. To zaś oznacza, że organ administracji orzekający w badanej sprawie dopuścił się niewątpliwie naruszenia prawa, jednakże naruszenie to nie może zostać ocenione w kategorii naruszenia o charakterze rażącym. Nie wywołało ono bowiem skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, a tylko takie naruszenie spełniałoby przesłankę warunkującą zastosowanie sankcji nieważności. Zawarty w skardze zarzut, że w decyzji odszkodowawczej pominięto spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych w osobach C. i T. S. także nie wpływa na ocenę prawidłowości kontrolowanej decyzji. Następcy prawni wymienionych osób mogą bowiem dochodzić obrony swoich praw w ramach postępowania wznowieniowego, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Tym samym podkreślić należy, że Sąd w całości podziela ocenę prawną dokonaną w sprawie przez organ, który w sposób wszechstronny i prawidłowy rozważył cały materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w pełni odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), orzekł jak w wyroku.