I OSK 2180/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 103/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 103/16 oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Nieruchomość położona w W. przy ul. W., ozn. jako "C." objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. 1945 Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). W dniu 25 maja 1949 r. K. i R. S. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1971 r. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę trasy N. W związku z powyższym Urząd Dzielnicowy W. przeprowadził postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. Naczelnik Dzielnicy W., działając na podstawie art. 7, art. 8, art. 12, art. 53 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalił odszkodowanie za część gruntu o powierzchni 2928 m2 z ogólnej powierzchni 4230 m2 spornej nieruchomości, w łącznej kwocie 742. 980 zł., przyznając je K. S., J. S., J. S. J. S., A. Ś., T. W., C. J. i J. J. w odpowiednich częściach. W dniu 25 października 2011 r. J. S. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1983 r., zarzucając organowi rażące naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., poprzez wydanie decyzji odszkodowawczej bez wcześniejszego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1983 r., wskazując na brak przesłanek mogących stanowić podstawę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Od powyższej decyzji J. S. złożyła odwołanie, ponownie zarzucając organom brak wcześniejszego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając brak podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] lipca 1983 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 w/w ustawy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Stosownie zaś do ustępu 2 art. 53 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powyższe oznacza, że dla przyznania odszkodowania, konieczne było łączne spełnienie wymienionych powyżej przesłanek, co w odniesieniu do niniejszej sprawy sprowadzało się do ustalenia przeznaczenia działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego oraz pozbawienia właścicieli lub ich następców prawnych użytkowania po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że grunt o pow. 2928 m2 z ogólnej powierzchni 4230 m2 nieruchomości stanowił niezabudowany plac. W dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. dla terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. W. o pow. 2928 m2 obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W., zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Z opracowania uprawnionego geodety z dnia 26 października 2015 r. wynika, że plan ten przewidywał na przedmiotowym terenie zabudowę luźną lub grupową 2 kondygnacyjną o 30 % powierzchni zabudowy i zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną o 50 % powierzchni zabudowy. Oznacza to iż nieruchomość ta mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Po drugie nieruchomość, za którą przyznano odszkodowanie, objęta została decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r. i przekazana została Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg i Mostów w W. pod budowę Trasy N. W związku z powyższym należało przyjąć, że byli właściciele zostali pozbawieni władztwa faktycznego nad nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Dokonując oceny legalności kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. Minister stwierdził, że również wysokość przyznanego odszkodowania odpowiada przepisom prawa. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się elaborat szacunkowy sporządzony w lutym 1983 r., przez inż. Z. M. określający wysokość należnego odszkodowania za przejęty grunt o pow. 2928 m2, w którym biegły odwołał się do przepisów zarządzenia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miast województwa w. (Dz. U. PRN [...] Nr 17, poz. 75), według których cena jednego m2 gruntu wynosi 0,145 kwintala żyta po średniej cenie kontraktowej skupu, która w lutym 1983r. wynosiła 1440 zł. Z powyższym elaboratem szacunkowym zapoznały się J. S. i A. Ś., które nie zgłosiły zastrzeżeń, co do sposobu dokonania wyliczenia i wysokości odszkodowania. Organ podkreślił, że kwota odszkodowania wskazana w decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1983 r. różni się o 131.624 zł. względem wyceny wartości nieruchomości dokonanej w elaboracie szacunkowym sporządzonym w lutym 1983 r. Różnica ta wynika z faktu, wydania nowej opinii przez biegłego, w które zastosował ob. aktualizację ceny kontraktowej żyta. Tym samym ustalając wysokość należnego odszkodowania za przejęty grunt o pow. 2928 m2 Naczelnik Dzielnicy W. zastosował wyższe ceny niż wskazane w elaboracie szacunkowym z lutego 1983, do którego uprawnione strony nie zgłaszały zastrzeżeń. Zdaniem Ministra, za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. , nie może być uznany również fakt, skierowania decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1983 r. do strony K. S., która zmarła w dniu [...] lipca 1982 r. Organ podkreślił bowiem, że sporna decyzja doręczona została równocześnie do J. S. i J. S. - spadkobierców zmarłej, a więc do wszystkich stron postępowania. Również podnoszony przez Skarżącą fakt nierozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w całości w dacie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie nie miał, w ocenie Ministra, znaczenia dla prawidłowości tej decyzji. Żadne przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stawiały bowiem takiego warunku. Grunt z mocy prawa stał się własnością Gminy W., a następnie Skarbu Państwa, w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Fakt nierozpatrzenia wniosku nie był przeszkodą dla wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością państwa oraz została przekazana na cele realizacji zorganizowanych inwestycji publicznych. Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że osobami uprawnionymi w przedmiotowym postępowaniu było, poza J. S. i A. Ś., jeszcze pięć innych osób, które nie zapoznały się z wyceną nieruchomości, przez co nie mogły zgłosić do niej swoich zastrzeżeń. Przedmiotowa wycena została zatwierdzona jedynie przez dwie uprawnione osoby z całego kręgu spadkobierców. Ponadto podkreśliła, że decyzja z dnia [...] lipca 1983 r., została wydana i skierowana do osoby zmarłej tj. K. S. Skarżąca wskazała również, że decyzja odszkodowawcza nie została doręczona do całego kręgu spadkobierców, po dawnych właścicielach hipotecznych nieruchomości. Z akt własnościowych wynika, że dawnymi właścicielami nieruchomości byli C. S., T. S., J. J. oraz R. i K. małżonkowie S. (na mocy aktu sprzedaży z dnia 26 września 1945 roku). W decyzji odszkodowawczej pominięto zaś spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych tj. C. i T. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów co do braku kwalifikowanych wad uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości [...] położonej przy ul. W. W pełni podzielił ustalenia faktyczne i oceny prawne dokonane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie odnoszącym się do prawidłowości i zgodności z obowiązującym prawem, czynności poprzedzających wydanie kontrolowanej decyzji. Jednocześnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, bezzasadny jest zarzut wydania przez organ administracji orzeczenia odszkodowawczego za przedmiotową nieruchomość, przed rozpoznaniem wniosku dekretowego zgłoszonego w trybie art. 7, o przyznanie do niej prawa własności czasowej. Wskazał, że stosowny wniosek o wypłatę odszkodowania zgłoszony został przez osoby uprawnione, które następnie zaakceptowały dokonaną przez organ wycenę gruntu, a także przyjęły zaoferowaną kwotę oraz nie kwestionowały decyzji wydanej w tym przedmiocie. Tym samym dokonały one, zdaniem Sądu I instancji, wyboru sposobu realizacji przysługujących im praw majątkowych do omawianej nieruchomości. Sąd I instancji dostrzegł, że decyzja z dnia [...] lipca 1983 r. skierowana była do zmarłej w tej dacie K. S. Wskazał jednak, że w omawianym postępowaniu zwrócić należy uwagę, iż jego przebieg, aż do dnia wydania decyzji przyznającej odszkodowanie, odbywał się z udziałem spadkobierców zmarłej tj. J. S. i J. S., gdzie jednocześnie J. S., jako osoba wspólnie z K. S. zamieszkująca, pokwitował odbiór decyzji odszkodowawczej oraz zaniechał powiadomienia organu o jej śmierci. Zdaniem Sądu I instancji, te szczególne okoliczności stanowią dowód, że następcy prawni w/w w pełni orientowali się w zaistniałej sytuacji, mieli możliwość podjęcia wszelkich działań zmierzających do ochrony ich praw i interesów. To zaś oznacza, że organ administracji orzekający w badanej sprawie dopuścił się niewątpliwie naruszenia prawa, jednakże naruszenie to nie może zostać ocenione w kategorii naruszenia o charakterze rażącym. Nie wywołało ono bowiem skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, a tylko takie naruszenie spełniałoby przesłankę warunkującą zastosowanie sankcji nieważności. Zawarty w skardze zarzut, że w decyzji odszkodowawczej pominięto spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych w osobach C. i T. S., zdaniem Sądu I instancji, także nie wpływa na ocenę prawidłowości kontrolowanej decyzji. Następcy prawni wymienionych osób mogą bowiem dochodzić obrony swoich praw w ramach postępowania wznowieniowego, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. S. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej - Ministra Infrastruktury i Budownictwa i wydanej przez ten organ decyzji, polegającej na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ naruszył ww. przepisy K.p.a., 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, tzn. nie wyjaśniły czy i w jaki sposób i komu wypłacono odszkodowanie, a w szczególności, czy wypłatę skierowano do strony nieżyjącej; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem to na spadkobiercach osoby zmarłej ciążył obowiązek informowania organu o takiej sytuacji, czego nie uczynili. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem stawili się następcy prawni skarżącej kasacyjnie J. S. – J. S., R. S., ostatni wraz ze swym pełnomocnikiem. Poinformowali o zgonie J. S., który nastąpił dnia [...] września 2016r. Przedłożyli dokument poświadczenia dziedziczenia, sporządzony przez notariusza M. P., repertorium A Nr [...], z którego wynika, że J. S., R. S. dziedziczą spadek po zmarłej. R. S. działając poprzez swego pełnomocnika oświadczył, że nikt nie starał się o fizyczny odbiór odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była ocena legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1983 r. ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości [...]. Kwestią sporną na obecnym etapie postępowania pozostaje ocena, czy skierowanie decyzji odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1983 r. do zmarłej współwłaścicielki nieruchomości K. S., powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.) stanowiącej gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego i może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej jedyną podstawą, którą należało rozważyć w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z 1983 r. jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że trwałość decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Przyjmuje się też, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nadto skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczo przyjmuje się, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie oznacza to jednak, że można a priori przyjąć, iż okoliczność ta w każdym przypadku determinowała będzie stwierdzenie kwalifikowanej wady decyzji. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego. Należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane ze skierowaniem decyzji do osoby zmarłej, a nie ograniczyć się jedynie do prostego stwierdzenia, że taki fakt miał miejsce. W tym aspekcie Sąd I instancji słusznie uwzględnił, że spadkobiercy zmarłej - J. S. i J. S., brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. Przysługiwał im status strony tego postępowania, jako że byli również współwłaścicielami nieruchomości, za którą w tym postępowaniu przyznano odszkodowanie. Mieli zatem zapewniony udział w postępowaniu i mogli zakwestionować wydane rozstrzygnięcie, które im doręczono, z czego jednak nie skorzystali. Mimo, że odebrali decyzję odszkodowawczą skierowaną również do K. S. nie poinformowali organu o śmierci matki. Trudno uznać, że w takich okolicznościach pozostawienie decyzji odszkodowawczej w obrocie prawnym godziłoby w obowiązujący porządek prawny, skoro sami zainteresowani spadkobiercy, godzili się na prowadzenie postępowania w stosunku do nieżyjącej matki, która obok nich była uprawniona do odszkodowania za nieruchomość. Nie można również pominąć, że J. S. wnosząc w 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej nie wskazywała na fakt skierowania decyzji do zmarłej matki a jedynie zarzuciła naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez wydanie decyzji odszkodowawczej bez wcześniejszego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Dopiero w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. - i to też tylko "na marginesie" - wskazała na okoliczność skierowania decyzji do osoby zmarłej. Trudno również uznać, iż wskazywane w kasacji uchybienie naruszyło prawa spadkobierców zmarłej strony do uzyskania odszkodowania za nieruchomość w części stanowiącej własność K. S. - gdyż jak wskazał R. S. - nikt nie starał się o fizyczny odbiór tego odszkodowania. Ponadto, jeżeli nawet w tym zakresie nie doszło do wypłaty odszkodowania przyznanego decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lipca 1983 r. to okoliczność ta nie stanowi sama w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem nie jest wadą tkwiącą w samej decyzji odszkodowawczej. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, należy bowiem przyjąć, iż skierowanie tej decyzji do zmarłej K. S., wprawdzie stanowiło oczywiste naruszenie prawa, jednak nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, w szczególności takich, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić i które miałyby znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2, jak i zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. powiązane z art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1