II OSK 2181/16

Dnia 11 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1890/15 w sprawie ze skargi Ł. L. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł. L. na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1890/15, oddalił skargę Ł. L. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy[...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada[...], na podstawie § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy[...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy[...] , którą w § 1 stwierdziła nieważność uchwał: 1) nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy[...]; 2) nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza[...]. W dniu 21 maja 2015 r. odbyła się [...] sesja Rady Dzielnicy[...]. K.Z. – Burmistrz Dzielnicy [...] podczas jej obrad wniósł o rozszerzenie jej porządku o projekty uchwał w sprawie: 1. zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy[...], 2. wyboru Zastępcy Burmistrza[...]. Rada Dzielnicy [...] zrealizowała punkty zmienionego porządku obrad podejmując uchwały nr[...]. Rada [...] stwierdziła, że przedmiotowe uchwały podjęte zostały z naruszeniem § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy. Z protokołu nr [...] str. 9 Rady Dzielnicy z dnia 21 maja 2015 r. wynika, że wniosek o rozszerzenie porządku obrad sesji o głosowanie nad ich przyjęciem zgłosił Burmistrz Dzielnicy[...]. Organ podkreślił, że w odniesieniu do Zarządu Dzielnicy wniosek ten powinien być złożony w formie uchwały podjętej w trybie określonym w § 49 i § 50 Statutu Dzielnicy. Organ wskazał, że w treści § 49 ust. 1 Statutu Dzielnicy nie można wywodzić generalnego umocowania Burmistrza Dzielnicy do zastępowania jej Zarządu w tych sprawach, w których przepisy wymagają wyrażenie woli przez ten organ. Zatem wobec braku wniosku uprawnionego podmiotu, Rada Dzielnicy nie mogła procedować w przedmiocie rozszerzonego porządku obrad. Ł. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady [...] zarzucając, że doszło do naruszenia § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy[...], a w konsekwencji naruszono § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy[...], poprzez bezpodstawne zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy[...], co stanowi naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z § 23 ust. 3 statutu Dzielnicy[...], Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, kto jest uprawniony do złożenia wniosku o zmianę porządku obrad. Wśród uprawnionych podmiotów nie ma Burmistrza Dzielnicy. Natomiast z akt sprawy wynika, że wniosek o zmianę porządku obrad (jego rozszerzenie) o dwa punkty, jako kolejne: projekt w sprawie zmiany liczby członków Zarządu Dzielnicy [...] oraz w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] został złożony przez jej Burmistrza K. Z. Sąd zgodził się z organem, że wobec braku wniosku uprawnionego podmiotu o zmianę porządku obrad Rada Dzielnicy [...] nie mogła procedować, a w konsekwencji podjąć uchwał w zakresie wniosku Burmistrza Dzielnicy. W ocenie Sądu wobec naruszenia § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy[...], organ zasadnie uruchomił procedurę nadzoru przewidzianą w jego § 64 i po jej zakończeniu podjął zaskarżoną uchwałę, która prawa nie narusza. Z tych powodów zarzuty (uchybienia), na które wskazał skarżący nie mogły zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów statutu Dzielnicy[...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Ł. L., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi, stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a także zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący kasacyjnie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, obejmujące: 1. § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego skarżonego organu względem zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy[...], podczas gdy ani z akt sprawy ani z przebiegu postępowania nie wynikała jakakolwiek niezgodność z prawem uchwał podjętych przez Radę Dzielnicy [...] i tym samym nie zaistniały przesłanki do zastosowania wobec nich rozstrzygnięcia nadzorczego, 2. § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] poprzez błędne przyjęcie, że w konkretnym stanie faktycznym, uprawniony podmiot nie złożył wniosku o rozszerzenie porządku obrad Rady Dzielnicy, co ponadto praktyczne uniemożliwia Zarządowi Dzielnicy skuteczne występowanie z przewidzianymi Statutem inicjatywami zmian porządku obrad sesji Rady Dzielnicy, 3. art. 10 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy poprzez stwierdzenie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego skarżonego organu względem uchwał Rady Dzielnicy[...] , będących bezpośrednią realizacją kompetencji ustawowych wynikających z cytowanych przepisów (wybór zarządu dzielnicy), w oparciu o niższe w hierarchii źródeł prawa przepisy Statutu Dzielnicy[...], które z samej swojej istoty nie mogą niweczyć ani modyfikować regulacji ustawowych, nie przewidujących żadnego nadzoru organów m.st. Warszawy nad suwerennym wyborem przez Rady - Zarządów tychże dzielnic, 4. art. 10 ust. 3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, poprzez przyjęcie poglądu, uniemożliwiającego Burmistrzowi Dzielnicy m.st. Warszawy realizację ustawowej kompetencji do zgłaszania wobec Rady Dzielnicy wniosku o wybór pozostałych członków Zarządu Dzielnicy, 5. § 49 ust. 1 w zw. z § 47 Statutu Dzielnicy [...] poprzez akceptację poglądu, który uniemożliwia Burmistrzowi Dzielnicy reprezentacji Zarządu Dzielnicy na zewnątrz - wobec Rady Dzielnicy. Jednocześnie, stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, stanowiących uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez niedopuszczenie przez Sąd dowodów z dokumentów załączonych do skargi, które mógłby uzupełniająco wyjaśnić istotne wątpliwości, a jednocześnie nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność uchwały Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy[...] , dokonał prawidłowej wykładni postanowień ustawy o ustroju m.st. Warszawy oraz Statutu Dzielnicy[...] , jak również w realiach sprawy, dokonał prawidłowej subsumcji tych aktów. Przede wszystkim, wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi trafnie ocenił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy[...]. Zgodnie z tym przepisem Rada Dzielnicy może dokonać zmiany w porządku obrad, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady. Odnotować należy, że statut jest jednym z podstawowych aktów ustrojowych podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowi on podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy. W Statucie Dzielnicy [...] lokalny prawodawca wyraźnie wymienił podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o zmianę porządku obrad. Wyliczenie to ma charakter enumeracji pozytywnej, co oznacza, że w procesie stosowania, postanowienia § 23 ust. 3 Statutu podlegają zatem ścisłej wykładni. Jednym z wnioskodawców uprawnionych do zgłoszenia wniosku o dokonanie zmiany w porządku obrad jest organ wykonawczy dzielnicy - Zarząd Dzielnicy. Zarząd jest organem kolegialnym i jako taki podejmuje rozstrzygnięcia w formach właściwych dla tego rodzaju organów, tj. w formie uchwał. Znajduje to odzwierciedlenie wprost w treści § 50 ust. 1 Statutu, który stanowi, że Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek o rozszerzenie porządku obrad sesji o głosowanie nad przyjęciem ww. uchwał zgłosił K. Z. - Burmistrz Dzielnicy[...]. Trzeba przy tym zaznaczyć, że K. Z. nie był w chwili zgłaszania przedmiotowego wniosku radnym dzielnicy. Nie ulega wątpliwości, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy Zarządem Dzielnicy, a Burmistrzem Dzielnicy, gdyż pierwszy jest kolegialnym organem wykonawczym Dzielnicy (§ 43 ust.1 Statutu Dzielnicy), a drugi - członkiem organu wykonawczego Dzielnicy, stojącym na jego czele - o określonych kompetencjach (§ 43 ust. 3, § 49 ust.1-2 i ust. 5, § 50 ust. 2 Statutu Dzielnicy). Tym samym rację ma Sąd Wojewódzki, że brak wniosku uprawnionego podmiotu o zmianę porządku obrad, uniemożliwiał Radzie Dzielnicy [...] dalsze procedowanie, a w konsekwencji podjęcie uchwał w zakresie wniosku Burmistrza Dzielnicy. Wbrew twierdzeniom skarżącego z postanowień § 49 ust. 1 Statutu Dzielnicy nie można wywodzić generalnego umocowania Burmistrza Dzielnicy do zastępowania Zarządu Dzielnicy w sprawach ustrojowych, w których przepisy wyraźnie wymagają wyrażenia woli przez ten organ kolegialny. Zwrócić należy także uwagę, że przepis § 49 ust. 1 Statutu upoważnia wyraźnie Burmistrza Dzielnicy do reprezentowania Zarządu Dzielnicy "na zewnątrz", a więc poza strukturą organizacyjną danej jednostki pomocniczej (dzielnicy). Natomiast udział w obradach organu jednostki pomocniczej i zgłaszanie przewidzianych wniosków, nie mieści się w dyspozycji tego przepisu. Organizację i zadania jednostek pomocniczych określa rada gminy w granicach określonych przez ustawy ustrojowe. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis ten statuując organy gminy, jako organy nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej, wskazuje jednocześnie, że zakres i formy nadzoru określa statut jednostki pomocniczej. Rada[...], w ramach działalności nadzorczej nad organami jednostki pomocniczej, jest zatem podmiotem legitymowanym do stwierdzenia nieważności uchwał rad dzielnic miasta stołecznego Warszawy, gdy naruszają one prawo. Sprawowanie przez Radę [...] nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych (dzielnic) - wbrew twierdzeniom skargi - znajduje oparcie w przepisach rangi ustawowej i nie narusza kompetencji Rady Dzielnicy do wyboru Zarządu Dzielnicy (art. 10 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy). Uprawnienie organów m.st. Warszawy do sprawowania nadzoru na działalnością organów jednostki pomocniczej obejmuje wszystkie rozstrzygnięcia (akty) podejmowane przez te organy, w tym również dotyczące obsady personalnej Zarządu Dzielnicy. Co ważne nie umniejsza to w żadnym wypadku uprawnień ustawowych organów nadzoru nad działalnością gminną, tj. Prezesa Rady Ministrów, wojewody, a w zakresie spraw finansowych - regionalnej izby obrachunkowej. Należy przy tym mieć na względzie specyfiką dzielnic, jako jednostek pomocniczych m. st. Warszawy - ich obligatoryjne ustanowienie, jak również przyjęcie demokratycznego wyboru członków tych organów. Oznacza to, że uprawnienia nadzorcze, które przysługują Radzie[...], nie może pozostać bez kontroli ze strony uprawnionych organów, oczywiście przy pełnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności wskazanej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), który stanowi, że kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Z przepisu tego wynika, że zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże skarżący bezpodstawnie utożsamia wniosek składany przez Burmistrza Dzielnicy w ramach procedury wyboru pozostałych członków zarządu dzielnicy (art. 10 ust. 3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy) z wnioskiem o zmianę porządku obrad sesji (§ 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy). Ten pierwszy stanowi bowiem przesłankę materialnoprawną warunkującą skuteczność wyboru pozostałych członków zarządu dzielnicy - do ich wyboru może bowiem dojść wyłącznie z inicjatywy Burmistrza Dzielnicy, ten drugi natomiast dotyczy konkretnej kwestii proceduralnej związanej z rozpoczętą już sesją, tj. zmianą jej porządku obrad. Przepisy te odnoszą się zatem do zupełnie innych instytucji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez niedopuszczenie przez Sąd Wojewódzki dowodów z dokumentów załączonych do skargi, które mogłyby uzupełniająco wyjaśnić istotne wątpliwości, a jednocześnie nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślić należy, że sąd administracyjny zasadniczo orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej uwzględniając, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego, przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 7-8, s. 51). Przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie składu orzekającego NSA Sąd Wojewódzki prawidłowo oddalił wnioski dowodowe skarżącego. Załączona do skargi dokumentacja nie ma bowiem żadnego związku z przedmiotową sprawą (protokoły z przebiegu sesji innych organów samorządowych) i nie przyczyni się do wyjaśnienia jakichkolwiek wątpliwością z nią związanych. Tym samym wymóg z art. 106 § 3 P.p.s.a. nie został spełniony. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.