I OSK 2066/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 245/16 w sprawie ze skargi L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 44/15 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1, 2 i 3 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Prezydenta [...] W. na rzecz L. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2016 roku sygn. akt I SA/Wa 245/16 wydanym w sprawie ze skargi L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku tego Sądu z dnia 28 kwietnia 2015 roku sygn. akt I SAB/Wa 44/15 wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 3) i orzekł o kosztach postępowania (pkt 4). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 roku sygn. akt I SAB/Wa 44/15, po rozpoznaniu skargi L. K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. G. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargą z dnia 1 października 2015 roku L. K. wniosła o wymierzenie organowi grzywny w związku z niewykonaniem tego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że pełnomocnik strony został poinformowany o aktualnym stanie sprawy oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 154 § 1 i 2 w zwiazku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wymierzył organowi grzywnę - stanowiącą skutek niewykonania wyroku - w wysokości 1000 zł, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie natomiast oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że akta administracyjne zostały zwrócone do organu w dniu 15 lipca 2015 r. (k. 60 akt o sygn. akt I SAB/Wa 44/15). Uwzględniając zasadę obliczania terminu wyznaczonego przez sąd do załatwienia sprawy przez organ administracyjny stwierdził, że termin do załatwienia sprawy minął organowi w dniu 15 września 2015 r. Niezakończenie w tym terminie postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską oznacza, że żądanie skarżącej o nałożenie grzywny znajduje materialnoprawną podstawę w art. 154 § 1 p.p.s.a. Na dzień orzekania uchybienie terminowi wynosiło blisko osiem miesięcy. W ocenie Sądu, ustalając wysokość grzywny, należy wziąć pod uwagę to, że sprawa odszkodowań za tzw. grunty warszawskie jest bardzo skomplikowana pod względem historycznym, prawnym i finansowym. Faktem powszechnie znanym jest również duża ilość nierozpoznanych wniosków dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości warszawskie oraz brak środków finansowych na ich zaspokojenie. Dlatego wystarczającą grzywną stanowiącą skutek niewykonania wyroku, jest grzywna w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu bezczynność organu po wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim długość postępowania po wydaniu wyroku przez Sąd. Sąd I instancji podał też, że z urzędu znana jest mu okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem, ich stopień skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem, a także obiektywne trudności Miasta st. Warszawy związane z zabezpieczeniem środków finansowych umożliwiających realizację zgłaszanych z tego tytułu roszczeń, co przede wszystkim jest podstawowym czynnikiem determinującym zwłokę (niekiedy wręcz wieloletnią) w ich załatwianiu. Sąd uznał, że te okoliczności nie uwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu, niemniej muszą być uwzględniane przy gradacji nakładanej z tego tytułu sankcji, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła L. K., zaskarżyła go w zakresie punktu 1, 2 i 3 i wnosząc o jego "zmianę" w tej części i wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w kwocie 38 998 zł, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 228 § 2 k.p.c. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o fakty znane sądowi z urzędu w sytuacji, w której przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych na podstawie wiadomości posiadanych z urzędu; w przypadku uznania przez NSA, iż sąd administracyjny jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o okoliczności znane z urzędu – zarzuciła naruszenie art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 228 § 2 k.p.c. poprzez wzięcie pod uwagę faktów znanych sądowi z urzędu, tj. znacznej ilości spraw o odszkodowania za grunty warszawskie, stopnia skomplikowania tych spraw oraz obiektywnych trudności m. st. Warszawy związanych z zabezpieczeniem środków finansowych umożliwiających realizację zgłaszanych roszczeń w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zwrócił na rozprawie uwagi stron na te fakty oraz nie odnoszą się one do konkretnych zdarzeń, czyli faktów sensu stricto, a są nieskonkretyzowanymi opiniami o ogólnym charakterze; naruszenie "art. 104 § 4 p.p.s.a." poprzez uznanie za fakty powszechnie znane dużej ilości nierozpoznanych wniosków dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości warszawskie oraz braku środków finansowych na ich zaspokojenie; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie stanowiska Prezydenta m. st. Warszawy zawartego w odpowiedzi na skargę odnośnie przyczyn braku załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie i zastąpienie stanowiska Prezydenta własnym ustaleniami, niemającymi oparcia w aktach sprawy w sytuacji, gdy: ze stanowiska Prezydenta m. st. warszawy zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że jedyną czynnością, która pozostała do wykonania jest ustalenie w jakiej dacie poprzedni właściciel został pozbawiony władania częścią przedmiotowej nieruchomości będącą przedmiotem postępowania odszkodowawczego, organ nie wskazuje na dużą ilość spraw, ich skomplikowanie lub problemy finansowe, organ nie przesądza też na obecnym etapie postępowania, czy roszczenie jest uzasadnione co do zasady, a zatem jakiekolwiek problemy finansowe związane z wypłatą ewentualnego odszkodowania nie mogą stanowić przeszkody w prowadzeniu postępowania odnośnie tego, czy się ono w ogóle należy; naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, z jakiej przyczyny sprawa jest skomplikowana pod względem historycznym, prawnym i finansowym oraz faktycznym, jak również brak wyjaśnienia, na czym owe komplikacje konkretnie polegają; naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia nie w oparciu o akta sprawy, a o uzasadnienie innego wyroku - tj. wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 44/15; naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z całkowitym pominięciem akt sprawy; a w konsekwencji naruszenie art. 154 § 1, 2 i 6 poprzez wymierzenie grzywny rażąco niskiej, stanowiącej 2,5% maksymalnej grzywny oraz uznanie, iż naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego w sytuacji, w której w dniu wydania zaskarżonego wyroku termin na załatwienie sprawy wyznaczony w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 roku był przekroczony o prawie dziewięć miesięcy, pierwsze czynności dowodowe mające faktyczny związek z przedmiotem postępowania zostały wykonane dopiero w dniu 29 stycznia 2016 roku, wobec braku stwierdzenia, czy spełnione są przesłanki z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ewentualny brak środków nie ma żadnego znaczenia dla niewykonania wyroku, nie zaistniały przesłanki związane z brakiem środków oraz skomplikowaniem sprawy, ewentualny brak środków finansowych jest zdarzeniem faktycznym, mogącym mieć wpływ na wykonanie prawomocnej decyzji, a nie zdarzeniem prawnym mogącym mieć wpływ na wydanie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, na podstawie okoliczności znanych mu z urzędu. Jednak żaden przepis ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uprawnia sądu administracyjnego do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie faktów znanych sądowi z urzędu (które należy wyraźnie odróżnić od dopuszczonych z urzędu przez sąd dowodów z dokumentów). Jedyny wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie gromadzi materiału dowodowego wprowadza art. 106 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, iż sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Natomiast z przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. wynika uprawnienie do odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania cywilnego, ale tylko w zakresie dowodów z dokumentów, czyli postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza powołanymi wyżej przepisami oraz art. 296 i 300 p.p.s.a. żadne inne przepisy tej ustawy nie pozwalają na dokonywanie ustaleń faktycznych bądź odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c. Procedura cywilna może być jedynie stosowana przy odtwarzaniu akt oraz w zakresie obrotu zagranicznego. Z wyjątkiem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być stosowana przy gromadzeniu dowodów. Taka podstawa prawna do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie wiadomości znanych sądowi z urzędu nie została również wskazana przez Sąd pierwszej instancji. W rezultacie należy stwierdzić, że słuszne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż dokonanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych opartych o okoliczności znane sądowi z urzędu, nie miało podstawy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że okoliczności znane sądowi z urzędu tj. znaczna ilość spraw, ich stopień skomplikowania oraz obiektywne trudności m. st. Warszawy w uzyskaniu środków finansowych, zostały uwzględnione przez Sąd przy wymierzaniu grzywny. Uchybienie to mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy tu podkreślić, że kwestie związane ze znaczną ilością spraw, ich stopniem skomplikowania oraz obiektywnymi trudnościami m. st. Warszawy w uzyskaniu środków finansowych nie były przedmiotem postępowania i nie były podnoszone w odpowiedzi organu na skargę. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że w ocenie Sądu pierwszej instancji, faktem powszechnie znanym jest duża ilość nierozpoznanych wniosków dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości warszawskie oraz brak środków finansowych na ich zaspokojenie. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że "fakty" te nie są faktami powszechnie znanymi w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. Wątpliwości budzą bowiem dwie kwestie tj. czy są one powszechnie znane i czy są to w ogóle fakty, tj. czy są to zdarzenia prawdziwe. Przyjmując założenie, że istnieją i są one prawdziwe, to są znane tylko wąskiemu kręgowi osób, w tym sędziów, profesjonalnych pełnomocników oraz urzędników zajmujących się problematyką odszkodowań za grunty warszawskie. Wiedza o sprawach dekretowych jest wiedzą niszową, dotyczącą pewnej liczby osób zajmujących się zawodowo stosowaniem prawa, oraz nielicznej grupy osób którym przysługują roszczenia dekretowe. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości to, że fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą być uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notorycznego musi być obiektywne, a nie subiektywne (vide Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska tom I, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa, 1997 r. s. 373, zawierającego art. 228 mający podobną regulację do art. 106 § 4 p.p.s.a., wyroki NSA z 13 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1311/05, opubl. w LEX nr 280447 i z 11 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1297/06, opubl. w LEX nr 383805.). Informacje znane wąskiej grupie osób, na względnie niewielkim obszarze kraju, nie mogą być uznane za fakty powszechnie znane w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. Nie sposób uznać, aby każdy wiedział, lub ze źródeł powszechnie dostępnych mógł się dowiedzieć o dużej ilości nierozpoznanych wniosków dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości warszawskie oraz o braku środków finansowych na ich zaspokojenie. Nie sposób także wskazać powszechnie dostępne źródła, z których okoliczności te miałyby wynikać. Sąd pierwszej instancji nie powołał się na takie źródła. Przy istniejących wątpliwościach Sąd ten nie wykazał także, że podane przez niego "fakty" istnieją. Twierdzenie o dużej ilości nierozpoznanych wniosków nie poddaje się też weryfikacji w kategorii faktu. Każde sformułowanie wartościujące, takie jak dużo czy mało, ma charakter względny i ocenny, jest niejednoznaczne. W istocie nie jest to fakt, a pewna ocena przedstawiona przez Sąd. Gdyby Sąd podał konkretną liczbę takich spraw, albo przynajmniej przedział liczbowy, w którym ilość takich spraw się zawiera, fakt taki podlegałby weryfikacji. "Duża ilość" spraw to może być równie dobrze 50, 500 lub 5000, w zależności od tego, do czego tą ilość spraw odnosimy. Przy porównaniu zawsze należy mieć jakiś punkt odniesienia. Bez takiego punktu odniesienia abstrakcyjnie użyte przez Sąd pierwszej instancji słowo "dużo" w istocie nie zawiera treści ani znaczenia. Ponadto, dużo spraw może być wynikiem nieprzewidzianego dużego wpływu spraw nowych albo zawinionego przez organ przewlekłego i opieszałego od lat rozpoznawania spraw. Ubocznie należy też stwierdzić, że stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego duża ilość spraw, lub zła organizacja pracy urzędu nie stanowi usprawiedliwienia dla bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Budzi także wątpliwość prawdziwość stwierdzenia braku środków na zaspokojenie roszczeń. Sąd pierwszej instancji, nie wskazał powszechnie dostępnych źródeł, z których ta okoliczność wynika. Z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 10 grudnia 2015 r. nr XXI/516/2016 w sprawie budżetu na rok 2016 wynika, iż na odszkodowania za grunty dekretowe przeznaczono kwotę 242.071.700 zł. Można by zastanawiać się, czy środki te są wystarczające i z jakiego powodu, ale nie było to przedmiotem rozważań sądu, który kategorycznie stwierdził, iż ich brak. Dodać tu trzeba, że odszkodowania za istotną część gruntów dekretowych pochodzą z budżetu Skarbu Państwa a nie m.st. Warszawy. Również to uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ a wynik sprawy. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. do obowiązków sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku należy m.in. zwięzłe przedstawienie zarzutów przedstawionych w skardze i stanowisko pozostałych stron. Sąd pierwszej instancji nie wykonał tego obowiązku w odniesienia do stanowiska Prezydenta m. st. Warszawy. Prezydent podjął obronę w sprawie, wskazał na przyczyny niedotrzymania terminu zakończenia postępowania, nie zostały one w istocie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko organu odnośnie przyczyn opóźnienia w wydaniu decyzji, a przyczyny wskazane przez Sąd pierwszej instancji są całkowicie odmienne. Biorąc pod uwagę stanowisko organu odnośnie przyczyn opóźnienia, należało zbadać na podstawie akt sprawy, czy przyczyny na które powołuje się organ istotnie miały miejsce, a w konsekwencji zbadać, czy organ podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Sąd powinien ocenić, między innymi czy zwracanie się przez organ do podległych mu jednostek organizacyjnych było celowe i terminowe. Powinien również ocenić, czy w aktach sprawy znajdują się dokumenty, których organ żądał. Zamiast realnej oceny konkretnych działań i zaniechań organu, Sąd ocenił ustalone przez siebie okoliczności, na które w ocenie tego sądu organ nie ma żadnego wpływu, a ocena ta była podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął ponadto, że kontrolowana sprawa jest skomplikowana pod względem historycznym, prawnym i finansowym oraz faktycznym. Tego twierdzenia Sąd nie uzasadnił, zatem nie poddaje się ono weryfikacji instancyjnej. Wydaje się natomiast, że schemat czynności do wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jest rutynowy i identyczny jak w każdej tego rodzaju sprawie. Do rozstrzygnięcia niezbędne jest ustalenie: komu przysługiwały prawa i roszczenia do nieruchomości, kto jest następcą prawnym tych osób, kiedy nastąpiła utrata możliwości władania nieruchomością i czy nastąpiło to po 5 kwietnia 1958 roku oraz jaka jest wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w istocie prawie całkowicie pominął akta sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, jakie czynności i w jakim terminie organ podejmował czynności w sprawie. Z akt sprawy wynika również, czy podejmowane czynności były konieczne czy mogły prowadzić jedynie do przewlekłości postępowania. To co organ wykonał, a czego zaniechał ma swoje odbicie w aktach sprawy iw szczególności w znajdujących się tam dokumentach. Jest to materiał, który powinien ocenić Sąd wymierzając grzywnę, ustalając jej wysokość i orzekając o charakterze bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji badał bowiem konkretną sprawę, prowadzoną w określonym czasie. Uzasadnienie wyroku odnosi się natomiast do wszystkich innych tego typu spraw rozpoznawanych przez ten organ. W istocie zindywidualizowaną okolicznością ustaloną przez Sąd, mającą odzwierciedlenie w aktach sprawy, jest zasadniczo jedynie prawidłowo ustalony okres od upływu terminu do rozpoznania wniosku do dnia wydania wyroku. Wyrok powinien być zindywidualizowany, a tej indywidualizacji służy analiza akt sprawy, której Sąd nie dokonał. Sąd pierwszej instancji pomijając treść akt sprawy, a zatem i czynności podejmowane w sprawie przez organ, w istocie zaniechał indywidualnej oceny działania organu administracji. Wskazane wyżej uchybienia Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dopiero ich usunięcie spowoduje możliwość prawidłowego ustalenia wysokości grzywny i charakteru bezczynności organu stosownie do treści art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a. Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Dlatego na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., zastosuje się do wykładni prawa przedstawionej przez Sąd kasacyjny. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.