I OSK 2171/16

Dnia 14 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 310/16 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w domu dziecka oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 310/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w domu dziecka, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia wobec P. W. opłaty za pobyt J.W. w Domu [...] "[...]" w Ł. w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia, w którym ustanie pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Opłatę tę w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] marca 2015 r. ustalono w wysokości [...] zł miesięcznie, a od dnia [...] kwietnia 2015 r. - w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 193 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.), zwanej dalej u.w.r., oraz na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ wskazał następnie, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. dla Ł. IX Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2013 r. oraz wniosku Dyrektora [...] w Ł., za zgodą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., Pogotowie Opiekuńcze w Ł. skierowało córkę skarżącego i M. B. - J. W. do Domu [...] "[...]" w Ł., do którego została przyjęta w dniu [...] lutego 2014 r. Na wniosek skarżącego organ I instancji, odrębnymi decyzjami, odstąpił od ustalenia wobec strony opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo- wychowawczej do dnia [...] grudnia 2014 r. Organ odwoławczy uznał, że skarżący jest zobowiązany do poniesienia opłaty za pobyt córki w Domu [...] "[...]" za okres i w wysokości określonej w decyzji organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, że na podstawie § 9 powołanej uchwały Rady Miejskiej w Ł., istnieje możliwość rozłożenia należności na raty na wiosek osoby zobowiązanej. W skardze na powyższą decyzję skarżący podkreślił, że organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę wszystkie regulacje prawne, także te korzystne dla strony. Zaznaczył, że organ II instancji rozpatrzył sprawę bez udziału skarżącego, co uniemożliwiło mu przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Stwierdził, że skoro zgodnie z przepisami gmina pokrywa połowę kosztów pobytu dziecka w domu dziecka, to druga połowa powinna być podzielona na oboje rodziców. Zaznaczył również, że komornik pobiera od niego alimenty na córkę. Oznacza to, że organ niezgodnie z prawem naliczył opłatę za pobyt córki w domu dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że poza sporem pozostaje, że organ I instancji, pismem z dnia [...] listopada 2015 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jego córki w Domu [...] "[...]" i pouczył go o treści art. 194 ust. 3 u.w.r., a także o możliwości złożenia w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia wszelkich wyjaśnień, zastrzeżeń, czy wniosków. Skarżący zawiadomienia tego nie odebrał, tym niemniej uznać je należało za prawidłowo doręczone w trybie art. 44 k.p.a. z dniem [...] listopada 2015 r. Tym samym organ I instancji miał prawo uznać, że nie podjął on czynności zmierzających do wyjaśnienia swojej sytuacji osobistej i materialnej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję uznało, iż organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo zastosował przepisy prawa. W końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium podniosło jedynie, że to w interesie skarżącego leżało współdziałanie z organem I instancji w celu ustalenia jego sytuacji majątkowej, co jest warunkiem koniecznym do skorzystania z ulgi, rozłożenia należności na raty bądź ewentualnej możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Tymczasem w ocenie Sądu do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Jego zadaniem jest bowiem ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Z kolei w myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd zważył, że jakkolwiek skarżący nie podjął żadnych działań po wszczęciu postępowania przez organ I instancji, to jednak treść odwołania i wskazanie na swoją trudną sytuację majątkową wskazywały niewątpliwie, że skarżący wnosi o nieobciążanie go opłatą, której ze względu na swoją sytuację i tak nie jest w stanie uiścić. Tym bardziej, że w 2014 r. złożył wniosek o odstąpienie od ustalenia takiej opłaty i uzyskał pozytywną dla siebie decyzję. Obligowało to organ odwoławczy do podjęcia próby ustalenia sytuacji majątkowej, dochodowej i osobistej strony, tym bardziej, że organ I instancji dysponował informacjami za rok 2014 r. w tej kwestii, a postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty organ może wszcząć z urzędu. Za podjęcie czynności w celu uzyskania takich informacji nie można zaś uznać próby kontaktu telefonicznego ze skarżącym, podjętej przez pracownika organu I instancji po złożeniu przez skarżącego odwołania. Z notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika, że nieudana próba takiego kontaktu nastąpiła wyłącznie w dniu [...] stycznia 2016 r, po czym akta sprawy wraz z odwołaniem przekazane zostały do organu II instancji, który nie przedsięwziął już żadnych czynności w tym kierunku. W ocenie Sądu należało podjąć przynajmniej jedną jeszcze próbę, realizując zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, i zwrócić się do strony o przedstawienie swojej sytuacji majątkowej, dając mu tym samym możliwość uzyskania decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że decyzja organu I instancji o ustaleniu opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej za okres od początku 2015 r. została wydana w dniu 29 grudnia 2015 r. Tymczasem zgodnie z art. 194 ust. 1 u.w.r. opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia, tj. ex nunc. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego z datą wsteczną, co narusza w ocenie Sądu zasady wynikające z charakteru tych decyzji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag i jednocześnie zwróci uwagę na to, że wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, podejmowanej w trybie art. 194 ust. 3 u.w.r., winno poprzedzać postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego to jest: - art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest związana z umieszczeniem dziecka w takiej opiece i wywołuje skutki ex tunc, a zatem nie ma miejsca naruszenie tej normy, wręcz przeciwnie decyzja realizuje zasadę wynikającą z tej normy, jak i z normy określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji; - art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a w związku z art. 194 ust. 1 u.w.r. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem rodzice ponoszą opłatę od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, gdyż taki obowiązek wynika wprost z normy prawa, a decyzja o ustaleniu opłaty nie ma charakteru decyzji konstytutywnej, a zatem nie ma podstaw do wywodzenia, że decyzja taka wywołuje jedynie skutki ex nunc i kategoryczność wywodu w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż co najwyżej można twierdzić o charakterze mieszanym; - art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3 u.w.r. przez błędną wykładnię, bowiem uprzednie odstąpienie od ustalenia opłaty na czas określony nie wyklucza możliwości wydania decyzji o ustaleniu opłaty na kolejny okres czasu, na czas umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a żadna norma prawa nie uzależnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty od uprzedniego oczekiwania na wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty; 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 15, art. 136 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania w jakiejkolwiek postaci i nie było tym samym podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej gdyż: nie ma miejsca naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania; nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli nie został w żaden sposób naruszony, zwłaszcza, że odrębnym jest ustalenie opłaty od odstąpienia od ustalenia opłaty, a organ administracji nie ma obowiązku czekania na wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty i nie ma obowiązku odstąpienia od ustalenia opłaty, a nadto ustawodawca przewidział możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami opłaty, a więc także po jej ustaleniu; postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do wywodzenia, że w którymkolwiek jego fragmencie naruszono zaufanie jego uczestników, a właściwie strony; nie wykazano, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia; - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników, brak wykazania, że ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe podstawy, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów, odwołując się przy tym do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. W szczególności skarżący kasacyjnie podkreślił, że w zaskarżonym wyroku pominięto fakt, iż na mocy art. 1 pkt 83 lit. a) ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188), która weszła w życie z dniem 19 września 2014 r., dodano do art. 193 u.w.r. ust. 1a, zgodnie z którym, opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Oczywistym jest zatem, że w obecnym stanie prawnym trudno wywodzić, iż decyzja o ustaleniu opłaty może mieć miejsce jedynie na przyszłość. Wskazano też, że norma zawarta w art. 193 i w art. 194 u.w.r. nie przewiduje uzależnienia wydania decyzji o ustaleniu opłaty od ustalenia sytuacji majątkowej strony zobowiązanej. Wręcz przeciwnie ich brzmienie wyraźnie wskazuje, że organ administracji jest zobowiązany do ustalenia opłaty niezależnie od sytuacji majątkowej strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a żadna ze stron, w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej, nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii: 1. czy w świetle przepisów u.w.r. uprawnione jest wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej obejmującą również okres sprzed wydania tej decyzji; 2. czy organ przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej miał obowiązek zbadania, w okolicznościach niniejszej sprawy, przesłanek ewentualnego odstąpienia od ustalenia tej opłaty. Odpowiadając na tak postawione pytania należy wskazać, że zasadne okazały się te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują brak możliwości wydania decyzji o naliczeniu opłaty z mocą wsteczną. Prawidłowo przy tym skarżący kasacyjnie organ zauważa, że na mocy art. 1 pkt 83 lit. a) ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188), która weszła w życie z dniem 19 września 2014 r., dodano do art. 193 u.w.r. ust. 1a, zgodnie z którym, opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Przypomnieć wypadnie, że w myśl postanowień art. 193 ust. 1 pkt 2 u.w.r., rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w jednej z tych placówek. W myśl natomiast dodanego powołaną wyżej ustawą ust. 1a, opłatę taką rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, przy czym nie ponoszą jej za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców (art. 193 ust. 6a u.w.r.). Bezspornie opłatę tę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1 u.w.r.). Analiza powyższych unormowań prowadzi do istotnych dla rozpatrywanej sprawy konkluzji. Po pierwsze - ustalenie przez starostę opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinno nastąpić, co do zasady, przed jego umieszczeniem w placówce. Dopuszczalne jest jednakże ustalanie "wsteczne" takiej opłaty. Na taką możliwość, z punktu widzenia formalnego, wskazuje regulacja art. 193 ust. 1a ustawy (opłatę ponoszą rodzice dziecka "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej"). Po drugie - odczytanie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1a i ust. 6a u.w.r., prowadzi do logicznego stwierdzenia, iż od dnia umieszczenia - a nie w dniu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej - opłata jest ponoszona, o ile dziecko przebywa w pieczy zastępczej a nie u rodziców. Tym samym wadliwie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przyjął, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić wyłącznie "na przyszłość", tj. na okresy przypadające po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Powołane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie tezy, że ustalenie opłaty nie może nastąpić ze skutkiem wstecznym, wydane zostały w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 września 2014 r., a więc przed wejściem w życie omówionej nowelizacji u.w.r. Mimo jednak wadliwego w powyższym zakresie uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie zasługują bowiem na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w zw. z art. 3 u.w.r.) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W przepisie art. 194 ust. 3 u.w.r. jest mowa o odstąpieniu od ustalenia opłaty, co oznacza w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14, stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. W konsekwencji Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że obie wskazane wyżej sprawy powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i decyzji, albowiem przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 277/13). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż treść odwołania skarżącego i wskazanie na jego trudną sytuację majątkową, winny skutkować konkluzją, że skarżący wnosi o nieobciążanie go opłatą, której ze względu na swoją sytuację i tak nie jest w stanie uiścić. Obligowało to zatem organ odwoławczy do podjęcia próby odkodowania intencji strony i ustalenia jej sytuacji majątkowej, dochodowej i osobistej, a po jej ustaleniu do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty do czasu rozstrzygnięcia kwestii odstąpienia od ustalenia tej opłaty na podstawie art. 194 ust. 3 u.w.r. Ewentualne wątpliwości co do treści wniosku skarżącego w kwestii odstąpienia od ustalenia opłaty winny być wyjaśnione przed wydaniem decyzji. Wątpliwości te nie miały zresztą decydującego znaczenia, albowiem jak już wyżej wskazano, postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty organ może wszcząć również z urzędu. Mając powyższe na uwadze za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3 u.w.r. Uzasadnione zatem było uchylenie zaskarżonej decyzji, której treść nie uwzględniała prawidłowej wykładni powyższych przepisów. W związku z powyższym nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem uzasadnienie tego zarzutu opierało się w istocie na założeniu błędnej, jak wyżej wskazano, wykładni art. 194 ust. 1 w związku z ust. 3 u.w.r. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niepełnym przedstawieniu oceny prawnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wskazań co do dalszego postępowania, brak wykazania, że ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik postępowania. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a właśnie w błędnej wykładni przepisów u.w.r. strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie organy wadliwie wyłożyły art. 194 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.w.r. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji w sposób jasny i zrozumiały udzielił wskazówek co do dalszego postępowania. Sąd ten wskazał bowiem na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 194 ust. 3 u.w.r. i jednoczesnego zawieszenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty. Ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie będzie miało bowiem wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia odpłatności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl