II SA/Łd 310/16

Dnia 1 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w domu dziecka - uchyla zaskarżoną decyzję. LS II SA/Łd 310/16 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania P.W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wobec P.W. opłaty za pobyt J.W. w Domu Dziecka dla Dzieci Chorych Fundacji "A" w Ł. w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia, w którym ustanie pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Opłatę tę w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r. ustalono w wysokości 4 627 zł miesięcznie, a od dnia 1 kwietnia 2015 r. – w wysokości 4 324 zł miesięcznie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.), dalej ustawa, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Stosownie do art. 193 ust. 2 ustawy za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Zgodnie z art. 193 ust. 6 opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Jak z kolei stanowi art. 193 ust. 1a ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, zaś zgodnie z art. 194 ust. 3 starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W dniu 29 sierpnia 2012 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr XLVU/920/12 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ wskazał następnie, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. dla Ł. IX Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] oraz wniosku Dyrektora Domu Dziecka dla Małych Dzieci w Ł., ul. A - za zgodą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., skierowaniem nr [...] Pogotowia Opiekuńczego w Ł. skierowano córkę P.W. i M.B. – J.W. do Domu dla Dzieci Chorych Fundacji "A" w Ł. przy ul. A. Pismem z dnia 21 lutego 2014 r. Zastępca Dyrektora Fundacji "A", prowadzący Dom Dziecka dla Dzieci Chorych, poinformował organ I instancji, że w dniu 19 lutego 2014 r., na podstawie skierowania [...] z dnia [...], do placówki została przyjęta J.W. Na wniosek P.W. organ I instancji, odrębnymi decyzjami, odstąpił od ustalenia wobec strony opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej do dnia 31 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 4 listopada 2015 r. organ I instancji zawiadomił P.W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jego córki J.W. w Domu Dziecka dla Dzieci Chorych Fundacji "A" w Ł. przy ul. A za rok 2015 i wskazał, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy starosta na wniosek lub z urzędu, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Jest to możliwe jedynie w przypadku spełniania przez stronę warunków szczegółowo określonych w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr XLVII/920/12 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ I instancji wyznaczył jednocześnie stronie 14 dniowy termin do złożenia wszelkich wyjaśnień dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony. Poinformował również, że po bezskutecznym upływie tego terminu, w przypadku braku informacji umożliwiających zastosowanie ulg, ustalona zostanie opłata w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone P.W. w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 25 listopada 2015 r. Zawiadomienie to zostało wysłane na wskazany przez stronę i zarazem jedyny dostępny w aktach sprawy adres: Ł., ul. B. Adres ten został też powołany przez P.W. w odwołaniu skierowanym do organu II instancji. Organ odwoławczy uznał zatem, że P.W. jest zobowiązany do poniesienia opłaty za pobyt córki J.W. w Domu Dziecka dla Dzieci Chorych Fundacji "A" w Ł. przy ul. A: za okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r. w wysokości 4 627 zł miesięcznie oraz od dnia 1 kwietnia 2015 r. w wysokości 4 324 zł miesięcznie. Kwoty te wynikają z zarządzeń Prezydenta Miasta Ł., określających średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w tego rodzaju placówce. Za poniesienie tej opłaty ojciec odpowiada - w myśl art.193 ust. 2 ustawy - solidarnie z matką dziecka. Ponadto z tytułu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 30 listopada 2015 r. powstała należność w wysokości 48 473 zł., którą strona jest zobowiązana uiścić. Jednocześnie organ II instancji poinformował, że na podstawie § 9 uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej istnieje możliwość rozłożenia należności na raty na wiosek osoby zobowiązanej. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P.W. Podkreślił, że organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę wszystkie regulacje prawne, także te korzystne dla strony. Zaznaczył, że organ II instancji rozpatrzył sprawę bez udziału skarżącego, co uniemożliwiło mu przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Skarżący stwierdził, że skoro zgodnie z przepisami gmina pokrywa połowę kosztów pobytu dziecka w domu dziecka, to druga połowa powinna być podzielona na oboje rodziców. Skarżący zaznaczył również, że komornik pobiera od niego alimenty na córkę. Oznacza to, że organ niezgodnie z prawem naliczył opłatę za pobyt córki w domu dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji są przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a także zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych na zlecenie Miasta Ł.: Nr 5939/VI/14 z dnia 21 marca 2014 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 27 marca 2014 r., poz. 1500) oraz Nr 655/VII/2015 z dnia 19 marca 2015 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 26 marca 2015 r., poz. 1164). Wynikają z nich odpowiednio średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w Domu dla Dzieci Chorych Fundacji "A" przy ul. A w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2015 r. w wysokości 4 627 zł, a od 1 kwietnia 2015 r. w wysokości 4 324 zł. Stosownie do art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy - za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). W myśl art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Rada Powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 2 ustawy). Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 ustawy). W dniu 29 sierpnia 2012 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 1 października 2012 r., poz. 2955 ), która weszła w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. (§ 14 uchwały). W § 5 ust. 1 ww. uchwały określono warunki odstąpienia z urzędu od ustalenia opłaty od rodzica lub rodziców, których miesięczny dochód: 1/ na osobę w rodzinie, w przypadku prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z innymi członkami rodziny, nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 2/ w przypadku osoby samotnie gospodarującej, nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ust. 2 § 5 stwierdzono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty wobec rodziców, którzy nie spełniają wymogów wskazanych w ust. 1, na ich wniosek lub z urzędu, jeżeli: 1/ występują udokumentowane przyczyny, takie jak np. długotrwała lub ciężka choroba, bezrobocie, bezdomność, niepełnosprawność, trudna sytuacja materialna powstała w wyniku zdarzenia losowego i inne, uzasadniające zastosowanie takiego odstąpienia; 2/ ponoszą już opłatę za pobyt innych członków rodziny w pieczy zastępczej lub w instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację; 3/ mają ustalony obowiązek alimentacyjny na podstawie wyroku lub ugody i realizują ten obowiązek. Decyzje o odstąpieniu od ustalenia opłaty wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż 12 miesięcy (§ 8 uchwały). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że organ I instancji, pismem z dnia 4 listopada 2015 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jego córki J.W. w Domu dla Dzieci Chorych Fundacji "A" przy ul. A i pouczył go o treści art. 194 ust. 3 ustawy, a także o możliwości złożenia w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia wszelkich wyjaśnień, zastrzeżeń, czy wniosków. P.W. zawiadomienia tego nie odebrał, tym niemniej uznać je należało za prawidłowo doręczone w trybie art. 44 k.p.a. (doręczenie zastępcze) z dniem 25 listopada 2015 r. Tym samym organ I instancji miał prawo uznać, że nie podjął on czynności zmierzających do wyjaśnienia swojej sytuacji osobistej i materialnej. Organ I instancji zwrócił się przy tym do Wydziału Pomocy Rodzinie i Dziecku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z zapytaniem, czy skarżący korzystał z pomocy finansowej tegoż Wydziału. Po uzyskaniu informacji negatywnej, organ I instancji w dniu 29 grudnia 2015 r. wydał, na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 oraz 194 ustawy, decyzję ustalającą opłatę za pobyt córki skarżącego w Domu dla Dzieci Chorych Fundacji "A" przy ul. A za okres od dnia 1 stycznia 2015 r. w miesięcznej wysokości odpowiadającej kwotom wynikającym z dwóch ww. zarządzeń Prezydenta Miasta Ł. W odwołaniu od tej decyzji P.W. stwierdził, że nie jest w stanie zapłacić tak wysokich kwot nawet w ratach, a zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie otrzymał i dlatego nie mógł wnieść o umorzenie tych kwot. Dodał, że nie pracuje i utrzymuje się z renty w wysokości 300 zł. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo zastosował przepisy prawa. W końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium podniosło jedynie, że to w interesie skarżącego leżało współdziałanie z organem I instancji w celu ustalenia jego sytuacji majątkowej, co jest warunkiem koniecznym do skorzystania z ulgi, rozłożenia należności na raty bądź ewentualnej możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 sierpnia 2012 r. Tymczasem art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu II instancji jest bowiem ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 190/11, z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11). W myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie oczywiście skarżący nie podjął żadnych działań po wszczęciu postępowania przez organ I instancji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Tym niemniej treść odwołania i wskazanie na swoją trudną sytuację majątkową wskazywały niewątpliwie, że skarżący wnosi o nieobciążanie go opłatą, której ze względu na swoją sytuację i tak nie jest w stanie uiścić. Tym bardziej, że w 2014 r. złożył wniosek o odstąpienie od ustalenia takiej opłaty i uzyskał pozytywną dla siebie decyzję. Obligowało to organ odwoławczy do podjęcia próby ustalenia sytuacji majątkowej, dochodowej i osobistej strony, tym bardziej, że organ I instancji dysponował informacjami za rok 2014 r. w tej kwestii, a postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty (bezprzedmiotowa była bowiem kwestia umorzenia należności, skoro za wcześniejsze okresy skarżący nie miał ustalonych opłat) organ może wszcząć z urzędu, zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy oraz zgodnie z § 5 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 sierpnia 2012 r. Za podjęcie czynności w celu uzyskania takich informacji nie można zaś uznać próby kontaktu telefonicznego ze skarżącym, podjętej przez pracownika organu I instancji po złożeniu przez skarżącego odwołania. Z notatki służbowej z dnia 22 stycznia 2016 r. wynika, że nieudana próba takiego kontaktu nastąpiła wyłącznie w dniu 22 stycznia 2016 r., po czym akta sprawy wraz z odwołaniem przekazane zostały do organu II instancji, który nie przedsięwziął już żadnych czynności w tym kierunku. Jest to okoliczność przez Sąd nie do zaakceptowania choćby już z tego tylko powodu, że skarżący wnosząc odwołanie podał ponownie adres, pod który wysłane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania (którego nie odebrał) i pod którym odebrał już decyzję organu I instancji o ustaleniu opłaty. Należało więc podjąć przynajmniej jedną jeszcze próbę, realizując zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, i zwrócić się do strony o przedstawienie swojej sytuacji majątkowej, dając mu tym samym możliwość uzyskania decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Na uwagę zasługuje również okoliczność, że decyzja organu I instancji o ustaleniu opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej za okres od początku 2015 r. została wydana w dniu 29 grudnia 2015 r. Tymczasem zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia, tj. ex nunc. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego z datą wsteczną, co narusza zasady wynikające z charakteru tych decyzji. Konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną; tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2014 r., III SA/Kr 1464/13). Rozstrzygnięcia te winny zapadać z poszanowaniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zwłaszcza zważywszy na wysokość tych opłat (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2013 r., II SA/Sz 470/13). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a nadto prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy tym zasadom nie sprostały, wystąpiły zatem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia art. 7, 8 i 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag i jednocześnie zwróci uwagę na to, że wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, podejmowanej w trybie art. 194 ust. 3 ustawy, winno poprzedzać postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. lf