II SAB/Lu 33/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie zastrzeżeń dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosków skarżącego z dnia 30 marca 2015 r., 3 kwietnia 2015 r. i 31 lipca 2015 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Starosty miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 3 000 (trzech tysięcy) złotych; IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego P. S. 100 (sto) złotych kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie Powiatu J., w tym między innymi na obszarze obrębu ewidencyjnego wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej B. 06051 2. Informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informację o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków zostały wywieszone na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w J. L. oraz między innymi Urzędu Gminy B.. Projekt operatu opisowo - kartograficznego wyłożono do wglądu podmiotów ewidencyjnych w Starostwie Powiatowym w. w dniach od [...] r. do [...] r. W dniu [...] r. (z sekwencji zdarzeń mających miejsce w niniejszej sprawie oraz treści skargi wynika, że w wykazie uwag i zastrzeżeń do projektu operatu ewidencyjnego opisowo – kartograficznego błędnie podano datę [...] r.) P. S., właściciel działek nr 530/1 i nr [...] położonych na obszarze jednostki ewidencyjnej B. 06051 2, zgłosił uwagi do projektu opisowo – kartograficznego. Zakwestionował przyjętą w operacie powierzchnią działki o nr 530/1 oraz usytuowanie budynku gospodarczego (obory) względem granicy działki nr [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] r., które do Starostwa wpłynęło w dniu [...] r., P. S. zgłosił zastrzeżenia do modernizacji gruntów i budynków przeprowadzonej na obszarze B. II. Stwierdził, że błędnie wykazano położenie budynku znajdującego się na działce nr [...] względem jej granic. Dodatkowo zgłosił wniosek o weryfikację danych ewidencyjnych działki nr [...] na podstawie dokumentacji oznaczonej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym nr [...], wykonanej przez S. S. oraz biegłego sądowego M. U. na potrzeby postępowania sądowego sygn. akt [...]. W Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] r. pod pozycją [...] opublikowano ogłoszenie nr [...] Starosty z dnia [...] r. o danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków zawartych w projekcie operatu opisowo – kartograficznego, które stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych tej ewidencji. W piśmie z dnia [...] r., które tego samego dnia wpłynęło do Starostwa, P. S. ponownie złożył zastrzeżenia do modernizacji gruntów i budynków przeprowadzonej na obszarze B. II. Podkreślił, że zastrzeżenia składał już osobiście w marcu 2015 r. oraz w piśmie z dnia [...] r., lecz do dnia złożenia niniejszych zastrzeżeń nie otrzymał żadnej decyzji. Z tego powodu wniósł o wydanie decyzji i poprawienie danych na podstawie wspomnianej wyżej Wniósł też o ponowne wykonanie pomiarów oraz o wyznaczenie granic. Postanowieniem z dnia [...] r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpoznaniu zażalenia P. S. z dnia [...] r. na niezałatwienie sprawy w terminie, uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy liczony od daty doręczenia postanowienia. Jednocześnie zarządził wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdził, że uchybienie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Starosta poinformował P. S. o zakończeniu postępowania w sprawie działek nr [...] i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zawiadomienie w dniu [...] r. odebrał dorosły domownik. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia [...] r., informujące P. S., że postępowanie w sprawie nie zostanie zakończone w terminie. W tym stanie sprawy P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty. Zarzucił Staroście, że od dnia [...] r. oraz otrzymania pisma z dnia [...] r. nie odpowiedział na zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonej modernizacji. Podkreślił, że w niniejszej sprawie wydane zostało postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uznające zasadność zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczające Starości nowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Mimo to sprawa zarzutów nie została załatwiona. W ocenie skarżącego podczas modernizacji zostały zmienione granice działki, przez co usytuowanie znajdujących się na niej budynków było niezgodne z przebiegiem jej granic. Zaznaczył, że zarzuty, iż firma geodezyjna nie mierzy żadnych gruntów zgłaszał jeszcze dnia [...] r. Następnie ustnie do protokołu w dniu [...] r. oraz pismem z dnia [...] r. Starosta łamiąc przepisy, postawił skarżącego przed faktem dokonanym zatwierdzając modernizacje przed rozpatrzeniem zarzutów. W odpowiedzi na skargę Starosta wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej wyjaśnił, że zostało zgłoszonych 340 uwag do projektu operatu opisowo - kartograficznego, które w sumie dotyczyły 0.3 % ilości działek objętych modernizacji ewidencji. Upoważniony pracownik Starostwa przy udziale przedstawiciela Wykonawcy prac geodezyjnych rozstrzygał o przyjęciu lub odrzuceniu uwag do tego projektu, o czym informował zainteresowanych. W toku czynności sprawdzających przyjęto uwagi zgłoszone przez skarżącego i przedstawiono w projekcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnię działki nr [...] według stanu istniejącego przed modernizacją ewidencji oraz usytuowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] ustalone w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych. Z uwagi na dużą ilość uwag upoważniony pracownik Starostwa nie zdołał ich rozstrzygnąć w ustawowym terminie 15 dni od upływaj terminu wyłożenia. Bezspornym jest fakt, że w powyższym terminie skarżący nie został poinformowany o sposobie załatwienia uwag, co będzie skutkowało wydaniem decyzji w trybie art. 24a ust 9 - 10 ustawy prawa geodezyjne kartograficznego. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. postanowieniem z dnia [...] r. zakreślił dodatkowy termin załatwienia sprawy - 30 dni od daty doręczenia postanowienia, co miało miejsce w dniu [...] r. Starostwo Powiatowe pismami z dnia [...] r. poinformowało skarżącego o wydłużonym terminie załatwienia sprawy i możliwością zapoznania się w Wydziale Geodezji z dokumentami sprawy, celem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów odnośnie zgłoszonych zarzutów. Skarżący z uprawnienia tego nie skorzystał. Starosta oświadczył, że uwzględniając kolejność i stopień trudności rozpatrywanych zarzutów sprawa skarżącego zostanie definitywnie zakończona przed końcem pierwszego kwartału bieżącego roku. W ocenie Starosty skarżący nie poniósł żadnej szkody z tytułu wydłużonego postępowania. Zauważył też, że do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w stosunku do gruntów, których dotyczą uwagi lub zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym nie są wiążące. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wyjaśnił, że skarga dotyczy braku odpowiedzi na zgłoszone uwagi do projektu operatu opisowo – kartograficznego i zastrzeżenia z dnia [...] r. i z dnia [...] r. P. z dnia [...] r. stanowi ponaglenie starosty do rozpoznania uwag zgłoszonych w piśmie z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Skarżący okazał na rozprawie zawiadomienie z dnia [...] r., podpisane przez Naczelnika Wydziału Geodezji i [...] Geodety Powiatowego w J. L., z którego wynikało, że termin załatwienia sprawy został przedłużony do [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rację ma skarżący twierdząc, że Starosta pozostaje w bezczynności w sprawie jego wniosków z dnia [...] r., [...] r. oraz z dnia [...] r. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. Wymienione na wstępie wnioski zgłoszone zostały w toku postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie to normuje art. 24a ustawy z dnia [...] r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.g.k.". [...] środków prawnych, które przysługują stronie postępowania modernizacyjnego w jego toku oraz wynikające z ich wniesienia uprawnienia i obowiązki organu administracji normuje ustęp od 6 do 12 artykułu 24a. Zgodnie z ustępem szóstym każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. W myśl ustępu siódmego upoważniony pracownik starostwa powiatowego, (...), przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie piętnastodniowego terminu liczonego od dnia upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (art. 24a ust. 8). Ustęp dziewiąty art. 24a stanowi zaś, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10). Przy czym do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w którym wydawana jest ta decyzja, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11). Zarzuty zgłoszone po upływie trzydziestodniowego terminu liczonego od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o danych ewidencji gruntów i budynków podlegających ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ustęp dwunasty artykułu 24a). Przy czym, o ile ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie normuje terminów obowiązujących dla załatwienia sprawy, zastosowanie mają w tym zakresie unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych dyrektyw postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 kpa), zobowiązująca organy administracji publicznej do tego, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadę tą rozwijają szczegółowe przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Artykuł 36 § 1 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wraz ze złożeniem przez skarżącego w dniu [...] r. uwag do projektu operatu ewidencyjnego opisowo – kartograficznego. Jak stanowi przytoczony na wstępie art. 24a ust. 7 p.g.k. w takiej sytuacji upoważniony pracownik starostwa w terminie 15 dni roboczych liczonych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Przepis ten nie normuje terminu w jakim upoważniony pracownik powinien powiadomić zgłaszającego uwagi o sposobie ich rozpatrzenia. Przyjąć zatem należy, że stosownie do unormowania art. 35 § 1 kpa upoważniony pracownik powinien to uczynić niezwłocznie po rozstrzygnięciu o przyjęciu lub odrzuceniu uwag. Udzielenie informacji o sposobie rozstrzygnięcia stanowi bowiem czynność materialno – techniczną, której dokonanie nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zatem skarżący powinien być poinformowany niezwłocznie o sposobie rozstrzygnięcia mającego miejsce co do uwag zgłoszonych w dniu [...] r. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby kiedykolwiek i w jakikolwiek sposób poinformowano skarżącego o sposobie załatwienia uwag z dnia [...] r., co też Starosta przyznał w odpowiedzi na skargę. Starosta nie zrealizował więc dyspozycji art. 24a ust. 7 p.g.k. w zakresie, w jaki nakazuje poinformowanie składającego uwagi do projektu operatu o sposobie ich rozstrzygnięcia. Tym samym pozostał w bezczynności w zakresie poinformowania skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku z dnia [...] r. Przy czym uchybienia tego nie uzasadnia duża ilość uwag, które wpłynęły do projektu. Rzeczą organu administracji jest bowiem taka organizacja pracy jego pracowników, która umożliwi załatwienie spraw w ustawowych terminach. Reakcji ze strony Starosty nie doczekał się również wniosek skarżącego z dnia [...] r., który wpłynął do organu w dniu [...] r. O ile w przypadku wniosku z dnia [...] r. upoważniony pracownik zamieścił zapis, nie opatrzony datą dokonania, w wykazie uwag i zastrzeżeń zgłaszanych do projektu operatu ewidencyjnego opisowo – kartograficznego o sposobie rozstrzygnięcia uwag, o tyle w przypadku wniosku z dnia [...] r. brak jest w aktach administracyjnych śladu jakiejkolwiek reakcji ze strony Starosty. Jeżeli zważy się zaś, że projekt operatu ewidencyjnego opisowo – kartograficznego wyłożony był w siedzibie Starostwa Powiatowego w J. L. w okresie od [...] r. do dnia [...] r., a wniosek z dnia [...] r. został nadany w placówce pocztowej tego samego dnia, w którym został sporządzony, to ze względu na unormowanie art. 57§ 5 pkt 2 kpa powinien on być załatwiony w trybie art. 24a ust. 7 p.g.k. Wniesiony został bowiem w terminie otwartym do zgłoszenia uwag. Nie podejmując w jego sprawie żadnych działań Starosta dopuścił się bezczynności. Bezczynność Starosty miała też miejsce w przypadku wniosku z dnia [...] r., który wpłynął do organu tego samego dnia, w którym został sporządzony. Z racji tego, że wpłynął do organu w terminie otwartym do wniesienia zarzutów, o których stanowi art. 24a ust. 9 p.g.k. oraz z uwagi na jego treść, powinien być załatwiony w trybie art. 24a ust. 10 p.g.k. Zatem w przypadku tego wniosku Starosta powinien wydać niezwłocznie, nie dalej jednak niż w terminie dwu miesięcy od jego wniesienia (art. 35 § 1 i § 3 kpa) decyzję, o której stanowi art. 24a ust. 10. Nic takiego nie miało jednak miejsca. Wydaje się to niezrozumiale tym bardziej, że w piśmie z dnia [...]. Starosta informował skarżącego o zakończeniu sprawy zgłoszonych uwag i zastrzeżeń do projektu modernizacji ewidencji oraz zawiadamiał o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Starostwa w terminie od 10 do [...]. Jednocześnie kolejnym pismem z tego samego dnia zawiadamiał o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia [...]. W tym przypadku brak działania Starosty skutkował naruszeniem art. 35 § 1 i § 3 kpa oraz art. 24a ust. 10 p.g.k. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływana jako "p.p.s.a.", w punkcie I (pierwszym) sentencji wyroku zobowiązał Starostę do załatwienia wniosków skarżącego z dnia [...] r., [...] r. i [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność (pkt II sentencji wyroku), Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia [...] r.,sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia [...] r., sygn. akt: II SAB/Wr 14/14, w P. z dnia [...] r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w P. z dnia [...] r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego jest znaczny. Zarówno bowiem wniosek skarżącego z dnia [...] r., z dnia [...] r. (data wpływu do organu – [...] r.) jak i z dnia [...] r. (data wpływu do organu [...] r.) nie zostały załatwione do dnia wydania w niniejszej sprawie wyroku mimo, że postanowieniem z dnia [...] r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. zakreślił Staroście dodatkowych trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy, który rozpoczął swój bieg w dniu [...] r. Organ przy tym nie zaprzecza swojej bezczynności. Brak jest też jakiegokolwiek racjonalnego wytłumaczenia tak znacznego uchybienia terminów załatwienia wniosków. Twierdzenie zaś organu, że wnioski skarżącego zostaną załatwione w pierwszym kwartale bieżącego roku, biorąc pod uwagę datę ich wpływu, brzmi niemal jak szyderstwo. Z tych też powodów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w punkcie III (trzecim) sentencji wyroku wymierzył Staroście grzywnę w wysokości [...] złotych. W. grzywny nie przekracza górnej jej granicy wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. z 2016 r., poz. 145). O kosztach postępowania Sąd orzekła jak w punkcie IV sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.