I OZ 1309/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1259/15 o odrzuceniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2016 r., syg. akt II SA/Bd 1259/15 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1259/15 odrzucił skargę kasacyjną Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1259/16 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną. Wskazany wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony stronom niniejszego postępowania tj. pełnomocnikowi skarżącej W.B. oraz organowi – Wojewodzie [...]. Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta B. wniósł o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Zarządzeniem sędziego wyjaśniono Prezydentowi Miasta B., że brak jest podstawy prawnej do doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem w trybie art. 142 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Pismem z dnia 23 maja 2016 r. pełnomocnik Gminy B. wniósł o doręczenie zarządzenia Sędziego, którym to odmówiono Gminie B. doręczenia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił Prezydentowi Miasta B.doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem wskazując, że brak jest podstawy prawnej do doręczenia Prezydentowi odpisu wyroku z uzasadnieniem w trybie art. 142 § 1 p.p.s.a. bowiem działał on jako organ administracji właściwy do wydania decyzji w I instancji w sprawie ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji Prezydent Miasta B. nie był stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. omyłkowo doręczono Prezydentowi Miasta B. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o przysługującym prawie wniesienia skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. Gmina B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 stycznia 2016 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a, poprzez pominięcie jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony – Gminy B., która to jednostka samorządu terytorialnego jest aktualnym właścicielem nieruchomości przejętych nieodpłatnie od spadkodawców W. B. i która to osoba prawna w sytuacji ustalenia odszkodowania za przedmiotowe grunty zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonym orzeczeniu będzie zobowiązana do jego wypłaty. Zarzut ten wskazuje również na nieważność postępowania, oparty na przepisie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten znajduje zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. i do sprawy ostatecznie zakończonej przed wskazaną datą zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, przewidującymi nieodpłatne nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), polegające na niezastosowaniu tego przepisu, przewidującego obowiązek odstąpienia bezpłatnie przez właściciela nieruchomości ulegającej podziałowi geodezyjnemu na rzecz gminy, gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, do stanu faktycznego zaistniałego w dacie jego obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona przez Gminę B. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta B., która nie była stroną ani uczestnikiem w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty. Jak wynika z akt administracyjnych, stroną w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą [...] była wyłącznie W. B.. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że Gmina B. nie była stroną postępowania administracyjnego. W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przysługiwał jej status strony, ani uczestnika postępowania w rozumieniu art. 32 i 33 § 1 p.p.s.a. Następnie Sąd szeroko odniósł się do podnoszonych przez Gminę argumentów mających świadczyć o jej interesie prawnym w przedmiotowej sprawie. W tej kwestii Sąd wyjaśnił, że Gmina B. nie jest uprawniona do wniesienia skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym Prezydent Miasta B. wydał decyzję w pierwszej instancji. Na poparcie zajętego stanowiska Sąd przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, co wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego Sąd zauważył również, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony także w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że Prezydent Miasta B. jako przedstawiciel Gminy B. działa jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tej sytuacji Prezydent Miasta B. nie był stroną postępowania administracyjnego ani nie przysługiwała mu legitymacja do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia, zdaniem Sądu, okoliczność, że Prezydent orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty. Na marginesie Sąd podniósł, iż omyłkowo doręczono Prezydentowi Miasta B.odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o prawie wniesienia skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kwestii tego doręczenia w trybie art. 142 § 1 p.p.s.a. nastąpiło bowiem w postanowieniu Sądu z dnia 1 czerwca 2016 r. o odmowie doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. W ocenie Sądu, omyłkowe doręczenie wyroku sądu podmiotowi, który nie był stroną postępowania nie ma wpływu na możliwość jego zaskarżenia. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że określonej osobie doręczono odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Tylko podmiot faktycznie będący stroną niniejszego postępowania może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym. Oznacza to, iż skarga kasacyjna złożona przez Gminę B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2016 r., pomimo błędnego pouczenia Prezydenta Miasta B. o środku zaskarżenia, podlega odrzuceniu – na podstawie art. 178 p.p.s.a. ze względu na to, iż została wniesiona przez podmiot nie będący stroną niniejszego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Miasto B., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż stanowisko Sądu co do omyłkowego doręczenia Prezydentowi Miasta B. odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia skargi kasacyjnej należy traktować jako sztuczne kreowanie rzekomej "omyłki". Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. wystąpiono o doręczenie odpisu wyroku Prezydentowi Miasta B. i Miastu B.. Odmowę doręczenia wyroku Prezydentowi jako organowi I instancji Sąd zawarł w korespondencji kierowanej po jego adresem. Natomiast wnioskowany wyrok doręczony został Miastu B. jako jednostce samorządu terytorialnego (gminie) na adres Urzędu, co należy traktować jako działanie zgodne z prawem. Wnoszący zażalenie podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta B. wydawał decyzję jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a nie jako organ wykonawczy Gminy B., zaś na tle powołanych przez Sąd orzeczeń stwierdzenie iż "oceny tej nie zmienia okoliczność, że Prezydent orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty" uznać należy za dowolne. Końcowo wskazano, że w judykaturze w kwestii legitymacji gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach, gdzie organ tej gminy wydał decyzję w pierwszej instancji panuje znaczna rozbieżność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcie jest to, czy Gmina B. (miasto będące gminą miejską wykonującą również zadania miasta na prawach powiatu) była podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. W myśl art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z konstrukcji powołanej normy prawnej wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty i ogranicza się jedynie do strony, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Stosownie natomiast do treści art. 32 § 2 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W art. 12 p.p.s.a. ustawodawca sprecyzował pojęcie strony, wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Uczestnikiem postępowania na prawach strony jest zaś osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed Sądem pierwszej instancji zostało wszczęte na skutek skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty. W postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami administracji udział brała wyłącznie wnioskująca o ustalenie odszkodowania W. B.. Zatem status strony postępowania, w rozumieniu wyżej powołanych przepisów przysługiwał skarżącej oraz organowi administracji publicznej Wojewodzie [...] i tylko te podmioty (oprócz prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka) – stosownie do treści art. 173 § 2 p.p.s.a. mogły skutecznie wnieść skargę kasacyjną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ten środek odwoławczy wniosła Gmina B., a więc podmiot, który nie posiadał statusu strony w niniejszym postępowaniu. Statusu tego – wbrew stanowisku wnoszącego zażalenie - Gmina B. nie mogła również uzyskać na skutek doręczenia jej przy piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r. odpisu wyroku wraz uzasadnieniem. Doręczenie to w okolicznościach niniejszej sprawy uznać bowiem należy za błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, przyjmując nawet, że złożenie skargi kasacyjnej przez podmiot, który uważa, iż mam interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może stanowić jednocześnie zgłoszenie się takiego podmiotu do udziału jako uczestnik postępowania wymagane art. 33 § 2 p.p.s.a., to niewątpliwie musi to nastąpić do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji (por. post. NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OZ 146/10, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie w dacie wydawania zarządzenia o doręczeniu Gminie reprezentowanej przez Prezydenta wyroku wraz uzasadnieniem i pouczeniem o trybie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej wyrok z dnia 19 stycznia 2016 r. był już prawomocny (od dnia 30 marca 2016 r.), co wynika z treści postanowienia z dnia 18 kwietnia 2016 r. Po drugie, rozstrzygnięcie kwestii tego doręczenia w trybie art. 142 § 1 p.p.s.a. Sąd zawarł w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2016 r. o odmowie doręczenia Prezydentowi Miasta B. odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, wyjaśniając, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta B. działał jako organ administracji właściwy do wydania decyzji w I instancji w sprawie ustalenia odszkodowania i w tej sytuacji nie mógł być stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można przyjąć, iż skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że określonemu podmiotowi omyłkowo doręczono odpis wyroku wraz z uzasadnieniem (pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej), w sytuacji, kiedy podmiot ten faktycznie nie był stroną postępowania, a zatem nie mógł domagać się ochrony przed sądem administracyjnym. Oceny nie zmienia podnoszona w zażaleniu okoliczność, iż postanowienie z dnia 1 czerwca 2016 r. o odmowie doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem skierowane zostało do Prezydenta Miasta B., zaś odpis wyroku doręczono Miastu B. jako jednostce samorządu terytorialnego (gminie) na adres Urzędu. Skoro zatem Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B. wniosła skargę kasacyjną od prawomocnego już wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2016 r., nie będąc jednocześnie stroną zakończonego postępowania sądowoadministracyjnego, to uwzględniając powyższą argumentację (stricte procesową) zasadne jest stwierdzenie, że nie został spełniony warunek wniesienia skargi kasacyjnej przez podmiot do tego uprawniony, wymieniony w art. 173 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Gminy B. dotyczącej jej legitymacji do bycia stroną w niniejszym postępowaniu zawartą w skardze kasacyjnej oraz podtrzymaną w zażaleniu, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Gmina B. nie może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest żądanie odszkodowania od tej Gminy za grunty wydzielone pod drogę publiczną, w sytuacji, gdy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania wydał Prezydent Miasta B. pełniący funkcję starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Przypomnieć należy, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 ( pub. ONSA 2003/4/115) przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony we wskazanej uchwale. Zatem w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania decyzji nie ma legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji, jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Odpowiednie zastosowanie do przedmiotwej sprawy ma również stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA zajęte w przedmiotowej uchwale i przedstawioną na jego poparcie argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Należy zatem stwierdzić, że także na gruncie rozpoznawanej sprawy aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Miasto B. (gmina miejska) stanowi jednolity podmiot i niezależnie od tego jak wskazuje się jego sposób reprezentacji, nie zmienia to faktu, że decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową Gminy B. w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z Gminą na rzecz której przeszła własność tej nieruchomości, której organ (Prezydent) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość i który jednocześnie miałby uprawnienie do zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania dotyczące stron postępowania w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Gminy B. jest niedopuszczalna i jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot podlegała odrzuceniu. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć zaś miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, publik. ONSAiWSA 2005/4/62), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tych wszystkich przyczyn postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy odrzucające skargę kasacyjną Gminy B. jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.