VII SA/Wa 1752/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. L.-C. i A. N. – L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia[...] czerwca 2015r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] marca 1977r., [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego na terenie nieruchomości przy ul. [...]na okres czasowy do końca 1985r., w stosunku do której Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], znak: [...], stwierdził nieważność w części dotyczącej czasowości utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1977 r. nr [...]Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zatwierdził plan realizacyjny inwestycji oraz zezwolił na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] warsztatu rzemieślniczego na okres czasowy do końca 1985 r. W stosunku do ww. decyzji nr [...]Wojewoda [...], decyzją nr [...]z dnia [...]stycznia 2011 r. znak: [...]stwierdził jej nieważność w części dotyczącej czasowości. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2011r., [...] zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzja z dnia [...] stycznia 2011r., podnosząc, że jako strona postepowania bez swojej winy nie brał w nim udziału. Wojewoda [...] decyzją z dnia[...] marca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] stycznia 2011 r. i odmówił jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, decyzja z dnia [...] maja 2012r., znak: [...] utrzymał w mocy tę decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2012r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1687/12 uchylił opisane powyżej decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2014r., w sprawie o sygn. akt II OSK 388/13 oddalił skargę kasacyjna od tego wyroku . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ rozpoznając po wznowieniu postępowania sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji w części, w której orzeka o okresie czasowym do końca 1985 r. nie uwzględnił, że ustawa Prawo budowlane z 1974r., jak też obowiązujące czasie wydawania pozwolenia na budowę rozporządzenia przewidywały możliwość budowania obiektów tymczasowych oraz ustalania w pozwoleniu czasu ich istnienia. Ponadto, wyjaśnienia wymaga kwestia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości objętej przedmiotową inwestycja w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1977r., Dochodzący wznowienia postępowania wskazują, że inwestor nabył ten tytuł dopiero aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1977r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie wznowieniowe postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 roku zostało zawieszone. W odniesieniu do opisanej powyżej decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1977r., w stosunku do której Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], znak: [...], stwierdził nieważność w części dotyczącej czasowości - wniosek o stwierdzenie jej nieważności w dniu [...] kwietnia 2012r, wniósł [...]. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]lutego 2015r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podkreślił, że inwestor wprawdzie nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości objętej inwestycją w dacie wydawana decyzji z dnia [...] marca 1977r., jednak prawo to nabył w dniu [...] lipca 1977r., co potwierdza sporządzony na tę okoliczność akt notarialny. Odnosząc tę okoliczność do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdził ,że wydanie kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę dotknięte było wadą jednak nie ma ona przymiotu rażącego naruszenia prawa. Uregulowanie tytułu prawnego przez inwestora skutkuje, że brak dysponowania nieruchomością na cele inwestycji w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywołuje w szczególności skutków społeczne gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Ponadto organ ocenił, że decyzja kontrolowana nie jest obarczona też żadną inną wadą w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. . W tych okolicznościach zapadła zaskarżona w sprawie niniejszej, a opisana na wstępie, decyzja Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji ocenił za prawidłowe orzeczenie organu stopnia wojewódzkiego. Stwierdził, że w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji (następnie częściowo wyeliminowanej z obrotu - w zakresie orzeczenia o czasowości pozwolenia), tj. w dniu [...] marca 1977r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r, Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Natomiast zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego li975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975r., Nr 8. poz. 48, z późn. zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć, m.in. dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do wniosku z dnia 12 marca 1977r. o wydanie pozwolenia na budowę inwestor -[...] dołączył akt notarialny z dnia [...] lutego 1977r. Nr Repertorium [...] (umowa zamiany). Zgodnie z § 4 ww. aktu notarialnego wydanie przedmiotu zamiany nowonabywcom nastąpi w dniu zawarcia umowy przeniesienia własności. Umowa przeniesienia własności została zawarta w dniu [...] lipca 1977r. (akt notarialny z dnia 1977r. Repertorium Nr [...]- umowa przeniesienia własności).W związku z powyższym stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie naruszony został przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. Organ drugiej instancji ocenił, że mając na uwadze kwalifikowany charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno - gospodarcze, w omawianym przypadku brak jest w szczególności wystąpienia negatywnych skutków społeczno - gospodarczych ww. naruszenia prawa. Inwestor [...]wprawdzie po wydaniu pozwolenia na budowę, ale uzyskał prawo własności działki objętej inwestycją. Ponadto organ wskazał, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby decyzja Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...]marca 1977r., [...], naruszała rażąco pozostałe przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. Weryfikowana decyzja z dnia [...] marca 1977r., [...], nie jest także obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. , tj. została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wykonania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ drugiej instancji stwierdził, że bezpodstawny jest zarzut odwołujących się, iż pozbawieni zostali możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz że nie zapewniono im możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jak wynika z akt sprawy skarżący, pismem Wojewody [...] z dnia [...]marca 2012r., znak: [...], zostali powiadomieni o wszczęciu na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w treści którego zawarta została informacja o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości składania wyjaśnień w sprawie. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone odwołującym się, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy pisemna odpowiedź [...]- pismo z dnia 2 kwietnia 2012r. Ponadto, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2572/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ke 255/14). Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym, na które powołują się odwołujący dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1977r., [...], w części dotyczącej czasowości i pozostaje bez wpływu na postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...].03.1977r., [...]. Organ drugiej instancji ocenił także, że decyzja organu wojewódzkiego nie narusza przepisów art. 7. 77 § 1 i 80 k.p.a. Kwestia dotycząca przebudowy lub rozbudowy budynku objętego kontrolowanym ww. pozwoleniem na budowę wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli [...]. Dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucili decyzjom naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust 5 ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), oraz § 46 ust 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego (Dz. U. z 1975 roku Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), a także rażące naruszenie przepisów postępowania , w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 a także art. 24 §1 pkt. 5 i art. 75, 77 i art. 78 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli też o stwierdzenie nieważności: Decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1977 r. Nr [...] (rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust 1 i ust 5 ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane oraz § 21 ust 2 i § 46 ust 1 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego). Ponadto, o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], znak [...]stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1977 r. Nr [...] w części dotyczącej czasowości (rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego oraz rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 2, a także art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. ). Obydwu decyzjom zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10, 28 oraz art. 75,77 i art. 78 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli też o zasądzenie na ich rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, którą zgodnie z nomenklaturą obowiązujących w dacie jej wydania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r., - zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego na okres czasowy do końca 1985r., oraz co istotne w stosunku do której Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], znak: [...], stwierdził nieważność w części dotyczącej czasowości (decyzja ta nie utraciła przymiotu ostateczności w toku niniejszego postępowania). Postpowanie nieważnościowe, prowadzone w trybie art. 156 i nast. k.p.a. pozwala na wyeliminowanie decyzji li tylko takiej, która dotknięta jest wadą opisaną w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno – gospodarcze. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazano, że ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa - inwestor nie przedłożył bowiem organowi dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podziela ustalenia i ocenę organów w odniesieniu do kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji. Ujawniona wada tej decyzji, podkreślmy w zakresie w którym była kontrolowana, nie uprawniała do jej wyeliminowania. Późniejsze, niż w dacie wydawania decyzji, uregulowanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją nie może stanowić o rażącym, zatem kwalifikowanym naruszeniu prawa – art. 29 ust 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r., w zw. z § 21 pkt 1 oraz § 46 ust 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego( Dz.U.1975.8.48). Analiza akt sprawy prowadzi również do oceny, że zasadnie organ uznał - kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną inną wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi, że skutki społeczno gospodarcze wadliwej decyzji prowadzą do obniżenia wartości ich działki, ograniczenia w swobodnej możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. W ocenie Sądu, nie wnikając w ich obiektywną ocenę, podniesione okoliczności nie mogą przemawiać za koniecznością wyeliminowania przedmiotowej decyzji w drodze stwierdzenia jej nieważności. Skutki takie mogłaby bowiem wywoływać także decyzja, w przypadku której skarżący w dacie jej wydawania miałby w pełni uregulowany tytuł prawny do nieruchomości. Są to zatem skutki możliwe do zaakceptowania w państwie prawa, tym bardziej, że nie były kwestionowane przez skarżących przez wiele lat. Podnoszona przez skarżących okoliczność braku udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją stanowi przesłankę wznowieniową w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być zatem utożsamiana z wadą nieważnościową w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do wniosków skargi wskazać należy, że zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszym postępowaniu, wbrew żądaniu skargi Sądowa kontrola nie mogła obejmować decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], która zapadła w odrębnym od przedmiotowego postępowaniu, i pozostaje poza granicami sprawy niniejszej. Także opisany powyżej wyrok sądu nie był wiążący w związku z rozpoznaniem wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]marca 1977r. Ta bowiem, w kontekście ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011r., pozostała w obrocie prawnym z wyłączeniem rozstrzygnięcia o czasie na który została wydana. Postępowanie zakończone tym rozstrzygnięciem jest wznowione, a okoliczność prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w ww. wyroku będzie rozpatrywana w tamtym postępowaniu. Sąd nie podziela też stanowiska skarżących wyrażonego w uzasadnieniu skargi, jakoby zachodziły podstawy do wyłączenia pracownika [...], która brała udział przy wydawaniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.- pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W kontekście tego przepisu ważne jest prawidłowe rozumienie sformułowana "brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji". Należy przez nie rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). W okolicznościach sprawy niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).