II SAB/Ke 24/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 4 marca 2016r. R. P. przesłała drogą elektroniczną na adres e-mail Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o przesłanie umów cywilnych zawartych przez Powiat [...] z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W dniu 21 marca 2016r. Starostwo Powiatowe w [...] przesłało na wskazany adres e-mail odpowiedź, w której poinformowało wnioskodawczynię, że w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zawarto umów dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu. W dniu 19 marca 2016r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się: - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co skutkuje uznaniem, że jest w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów w żądanej wysokości, skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zlecenia o usługę prawną została obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. Skarżąca dołączyła do skargi uwierzytelnioną umowę zlecenia, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty i pełnomocnictwa oraz odpis złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o: 1. oddalenie skargi, 2. umorzenie postępowania – w związku z udzieleniem w dniu 21 marca 2016r. żądanej informacji na adres e-mail wskazany we wniosku W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że termin do udzielenia informacji publicznej kończył się w piątek, to jest 18 marca 2016r., a żądana informacja została udzielona w poniedziałek - 21 marca 2016r. Starosta [...] podkreślił ponadto, że skarżąca nie poniosła i nie mogła ponieść żadnej szkody wynikającej z symbolicznego opóźnienia w przekazaniu przedmiotowej informacji. Natomiast obsługa prawna od lat wykonywana jest przez pracowników Starostwa Powiatowego i nie ma żadnych planów w zakresie zmiany jej charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Sprawy wymienione w tym przepisie to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podkreślić jeszcze należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782, ze zm.), zwanej dalej ustawą, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006r. o sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w omawianej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 13 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 ustawy wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Przepis art. 13 ustawy ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 ustawy 14 – dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014r. o sygn. akt IV SAB/Po 72/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy dopuszczalne jest wydłużenie 14 – dniowego terminu – w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 ustawy. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 ustawy wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012r. o sygn. akt I OSK 1135/12, LEX nr 1260046). Przenosząc powyższe uwagi do stanu niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca zarzuca Staroście [...] bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na złożony drogą elektroniczną w dniu 4 marca 2016r. – piątek (k. 19 akt sądowych) wniosek o przesłanie umów cywilnych zawartych przez Powiat [...] z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bądź przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do podejmowania na podstawie tej ustawy prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy również uznać, że świetle art. 1 i art. 6 ustawy żądanie zawarte w opisanym wyżej wniosku skarżącej z dnia 4 marca 2016r. dotyczy informacji publicznej. Przyjąć bowiem trzeba, że żądanie strony dotyczyło udostępnienia informacji odnośnie działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Z lektury akt sądowych (k. 13, 14) wynika, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi w dniu 21 marca 2016r. (poniedziałek), przesyłając na podany przez stronę e-mail informację, że w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zawarto umów dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu [...]. Udzielenie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek nastąpiło zatem z nieznacznym uchybieniem 14 – dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, który w sprawie niniejszej upłynął 18 marca 2016r. (piątek). Należy również podkreślić, że skarga została sporządzona i nadana w dniu 19 marca 2016r.(sobota). Organ udzielił odpowiedzi w dniu 21 marca 2016r., a więc przed wpływem skargi do Starostwa Powiatowego (24 marca 2016r.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w sprawie niniejszej organ dopuścił się bezczynności. Wprawdzie organ nie powiadomił wnioskodawczyni przed upływem 14 - dniowego terminu o powodach opóźnienia, to jednak odpowiedzi udzielił w dniu 21 marca 2016r. (poniedziałek), a więc przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy i przed wpływem skargi do Starostwa Powiatowego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Tym samym brak było podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu. Jak wynika bowiem z art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Ze względu na niespełnienie przesłanek do umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a. brak było również podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. Nie doszło bowiem do uwzględnienia skargi w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, gdyż organ udzielił skarżącej odpowiedzi w dniu 21 marca 2016., a więc przed wpływem skargi do siedziby Starostwa Powiatowego ( 24 marca 2016r.).