I OSK 2337/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 24/16 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach 2 Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 24/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. P. na bezczynność Starosty O. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 4 marca 2016 r. R. P. przesłała drogą elektroniczną na adres e-mail Starostwa Powiatowego w O. wniosek o przesłanie umów cywilnych zawartych przez Powiat O. z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W dniu 21 marca 2016 r. Starostwo Powiatowe w O. przesłało na wskazany adres e-mail odpowiedź, w której poinformowało wnioskodawczynię, że w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zawarto umów dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu. W dniu 19 marca 2016 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty O. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się: - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, co skutkuje uznaniem, że jest w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów w żądanej wysokości, skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zlecenia o usługę prawną została obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. Skarżąca dołączyła do skargi uwierzytelnioną umowę zlecenia, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty i opłaty od pełnomocnictwa oraz odpis złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania – w związku z udzieleniem w dniu 21 marca 2016 r. żądanej informacji na adres e-mail wskazany we wniosku. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że termin do udzielenia informacji publicznej kończył się w piątek, to jest 18 marca 2016 r., a żądana informacja została udzielona w poniedziałek - 21 marca 2016 r. Starosta O. podkreślił ponadto, że skarżąca nie poniosła i nie mogła ponieść żadnej szkody wynikającej z symbolicznego opóźnienia w przekazaniu przedmiotowej informacji. Natomiast obsługa prawna od lat wykonywana jest przez pracowników Starostwa Powiatowego i nie ma żadnych planów w zakresie zmiany jej charakteru. Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Ke 24/16 WSA w Kielcach wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę R. P. na bezczynność Starosty O. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – powoływanej dalej jako u.d.i.p.) udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. W ocenie WSA w Kielcach, Starosta O. jest podmiotem obowiązanym do podejmowania na podstawie tej ustawy prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jak również, że żądanie zawarte w opisanym wyżej wniosku skarżącej z dnia 4 marca 2016 r. dotyczy informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sądowych (k. 13, 14) wynika, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi w dniu 21 marca 2016 r. (poniedziałek), przesyłając na podany przez stronę e-mail informację, że w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zawarto umów dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu O. Udzielenie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek nastąpiło zatem z nieznacznym uchybieniem 14 – dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, który w sprawie niniejszej upłynął w dniu 18 marca 2016 r. (piątek). Należy również podkreślić, że skarga została sporządzona i nadana w dniu 19 marca 2016 r. (sobota). Organ udzielił odpowiedzi w dniu 21 marca 2016 r., a więc przed wpływem skargi do Starostwa Powiatowego (w dniu 24 marca 2016 r.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych WSA w Kielcach nie podzielił stanowiska skarżącej, że w sprawie niniejszej organ dopuścił się bezczynności. W jego ocenie wprawdzie organ nie powiadomił wnioskodawczyni przed upływem 14 - dniowego terminu o powodach opóźnienia, to jednak odpowiedzi udzielił w dniu 21 marca 2016 r. (poniedziałek), a więc przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy i przed wpływem skargi do Starostwa Powiatowego. Od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca reprezentowana przez uprawnionego pełnomocnika, zaskarżając wskazany wyżej wyrok WSA w Kielcach w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i powierzenie WSA w Kielcach orzeczenia o kosztach niniejszego postępowania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie polegające na rozstrzygnięciu sprawy w inny sposób niż umorzenie postępowania; 2. naruszenie art. 149 ust. 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia czy organ dopuścił się bezczynności; 3. naruszenie art. 205 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w kwestii kosztów postępowania. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji skargę oddalił, gdyż uznał, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej przed jej doręczeniem. Natomiast WSA w Kielcach powinien – w jej ocenie - wobec braku udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie i w związku z jej udzieleniem na dzień orzekania sprawę umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz zastosować art. 149 ust. 1 p.p.s.a. oraz orzec, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak też rozstrzygnąć kwestię kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie argumentuje, że informacji publicznej udziela się bowiem bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, który to termin jest terminem ostatecznym (granicznym). Jedynym legalnym wydobyciem informacji od organu jest po złożeniu wniosku złożenie skargi do sądu. Skarga ta dopuszczalna jest 15 dnia po złożeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie ma bowiem żadnych normatywnych podstaw by czekać ze skorzystania z jej instytucji w sytuacji gdy stronie zależy na powzięciu wnioskowanej informacji, a nie ma ona dostępu do niej ani na zasadach ogólnych ani też na wniosek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc że brak dokładnego wskazania konkretnego paragrafu i punktu art. 149 p.p.s.a., czyni skargę kasacyjną wadliwą i choćby z tego względu skarga kasacyjna powinna ulec oddaleniu. Organ podzielił pogląd Sądu I instancji, że przekroczenie terminu udzielenia informacji było nieznaczne, a organ udzielił odpowiedzi przed jej doręczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły, dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione. Przede wszystkim należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest również, że skarżąca nadesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną na adres e-mail organu w dniu 4 marca 2016 r., oraz to, że organ pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero w dniu 21 marca 2016 r. udzielając skarżącej odpowiedzi, że we wskazanym okresie nie zawarto umów dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu O., a więc jeszcze przed wpływem skargi (nadanej w dniu 19 marca 2016 r.) do Starostwa Powiatowego (w dniu 24 marca 2016 r.). Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z ust. 2 art. 13 u.d.i.p. wynika, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek nastąpiło zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, który w sprawie niniejszej upłynął, w dniu 18 marca 2016 r. (piątek). Załatwienie sprawy przez organ powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia przez skarżącą wniosku. Organ powinien więc najpóźniej do dnia 18 marca 2016 r. podjąć działania określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ w chwili złożenia skargi do WSA w Kielcach nie pozostawał w bezczynności z uwagi na fakt, że choć nie powiadomił on wnioskodawczyni przed upływem czternastodniowego terminu o powodach opóźnienia, to jednak odpowiedzi udzielił w dniu 21 marca 2016 r. (poniedziałek), a więc przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy i przed wpływem skargi do Starostwa Powiatowego. W ustaleniach swoich pominął bowiem pierwszoplanowe zagadnienie, którym jest podjęcie czynności przez organ co do udzielenia informacji po upływie czternastodniowego terminu od dnia złożenia wniosku. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Termin określony w art. 13 ust. 2 ustawy wynosi także - z wyjątkami w nim wymienionymi - 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wskazana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zasługuje zatem na uwzględnienie. W ocenie NSA rozpatrzenie przez organ wniosku skarżącej poprzez udzielenie informacji, pomimo że czynność ta została podjęta z naruszeniem przewidzianego terminu, wyłącza możliwość uwzględnienia rozpoznawanej skargi na bezczynność. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/11, LEX nr 1149205). Mając jednak na uwadze, iż rozpoznawana skarga była zasadna w chwili jej wniesienia, brak było podstaw do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Skoro organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, ale przestał być bezczynny wydając stosowane orzeczenie, należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności). W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/2008, jeśli organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, już po wniesieniu skargi na bezczynność, zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 205 p.p.s.a. (bez wskazania konkretnego paragrafu) poprzez brak rozstrzygnięcia w kwestii kosztów postępowania. Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, dotyczącego ustalania niezbędnych kosztów postępowania, gdyż skargę oddalił, a w takim przypadku skarżącemu nie przysługuje w ogóle zwrot kosztów postępowania. W tym miejscu wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia przepisów art. 149 ust. 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że wskazany artykuł dzieli się na paragrafy, a paragraf 1 na ustępy. Brak wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu uniemożliwia ocenę tego zarzutu. Sąd Kasacyjny nie jest uprawniony do ustalania intencji skarżących kasacyjnie, w szczególności ich stanowiska co do zaskarżenia konkretnego uchybienia czy normy prawnej. NSA zauważa w tym miejscu, że w ogóle skarga kasacyjna rozpoznawana w tej sprawie została sporządzona mało starannie. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co zostało w rozpatrywanej skardze kasacyjnej również pominięte. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi być precyzyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny ustalać intencji skarżących kasacyjnie, czy dochodzić, jaki przepis jest podważany i dlaczego. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej wywody. WSA w Kielcach weźmie również pod uwagę, że likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego i umorzenie postępowania w tym zakresie nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte przez WSA w Kielcach, zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego konieczne jest jego rozważenie w ponownie prowadzonym postępowaniu sądowym. NSA nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż skarżąca kasacyjnie nie żądała rozstrzygnięcia o tych kosztach przez Naczelny Sąd Administracyjny, za taki wniosek bowiem nie może zostać uznane żądanie "powierzenia WSA w Kielcach orzeczenia o kosztach niniejszego postępowania". Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2