I OSK 2674/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., W. B., J. S., G. S., T. S., W. S., H. S. i M. S. oraz D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/15 w sprawie ze skargi J. B., W. B., J. S., G. S., T. S., W. S., H. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 2 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B., W. B., J. S., G. S., T. S., W. S., H. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok Sąd wydał mając na względzie następujący stan faktyczny i ocenę prawną. Starosta Powiatu [...] - po rozpatrzeniu wniosku M. M. oraz W. i M. małżonków S. - decyzją z [...] września 2000 r., odmówił spadkobiercom dawnych współwłaścicieli nieruchomości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego nr hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że nieruchomość w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Warszawa [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Dzielnicy z [...] lutego 1993 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] marca 1993 r., Nr [...], poz. [...]), znajduje się w pasie terenu rezerwowanego dla Trasy [...]. W związku z tym nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej również jako "dekret warszawski"), ponieważ korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stała się ostateczna. Wcześniej, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 1998 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zespół Elektrociepłowni [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego Skarbu Państwa, stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha [...] m2. T. S. i B. S. (następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podnieśli, iż działka przy ul. [...] nie została wykorzystana dla potrzeb związanych z budową Trasy [...], lecz została nią uwłaszczona Elektrociepłownia [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r. Wyjaśnił, że nieruchomość w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] - obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r. - położona była częściowo w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]- zespół obiektów elektrociepłowni, częściowo zaś w pasie rezerwy terenu dla realizacji komunikacyjnej - Trasa [...]. Z tego względu uzasadnienie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli było prawidłowe. Korzystanie bowiem z gruntu przez spadkobierców jego dawnych właścicieli byłoby sprzeczne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczającym część terenu dla potrzeb elektrociepłowni (istniejących obiektów) i rezerwującym pozostałą część dla potrzeb Trasy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. S., G. S., B. S., G. S., J. S., W. S. i T. S.. Zarzucili organowi brak ustaleń co do sposobu, w jaki następcy prawni byłych właścicieli chcieliby korzystać ze spornej nieruchomości w ramach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie uwzględnienie okoliczności, że decyzję odmowną Starosta Powiatu [...] oparł o faktycznie już zrealizowane ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zaakcentowali, że nieruchomość nie została wykorzystana pod budowę Trasy [...], a teren nie został zagospodarowany. Starosta powinien zatem kierować się projektami technicznymi obiektów tej trasy, a nie nieaktualnym już wówczas planem zagospodarowania przestrzennego. Minister Infrastruktury, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2004 r, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał na prawidłowość dokonanych przez Wojewodę ustaleń oraz podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W szczególności podniósł, że w świetle postanowień art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego jedyną przesłanką do odmowy przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do objętej wnioskiem nieruchomości była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następców z planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też zarzuty odwołania, dotyczące konieczności badania przez organ innych dokumentów niż obowiązujący w dacie wydania decyzji odmownej plan zagospodarowania przestrzennego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z analogicznych względów organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty odnoszące się do niewykorzystania spornego gruntu na cele budowy Trasy [...] i braku faktycznego jego zagospodarowania. Korzystanie z gruntu przez spadkobierców byłych właścicieli byłoby sprzeczne z obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] września 2000 r. planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającym część przedmiotowej nieruchomość dla potrzeb elektrociepłowni, a pozostałą część rezerwującym dla potrzeb Trasy [...]. Na skutek skarg B. S. i G. S. oraz T. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2006 r. I SA/Wa 1001/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na niedokładne ustalenie umiejscowienia gruntu w stosunku do części graficznej Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] zatwierdzonego [...] lutego 1993 r., a tym samym brak możliwości precyzyjnego ustalenia jego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał ponadto, że wyjaśnienia wymaga, czy w decyzji wywłaszczeniowej błędnie podano numer działki [...] zamiast działki nr [...], czy też doszło do zmiany numeracji działek, bądź też dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] w dniu [...] września 2000 r. wchodziła w skład działki nr [...]lub nr [...]. Reasumując Sąd stwierdził, iż wyjaśnienie powyższych wątpliwości jest o tyle istotne, że od wyniku tych ustaleń zależy stwierdzenie czy Starosta Powiatu [...] orzekał w przedmiocie właściwej nieruchomości, a także czy udział w postępowaniu brały wszystkie uprawnione do tego podmioty. Zatem dopiero wyjaśnienie powyższych kwestii powinno stanowić podstawę do oceny prawidłowości decyzji Starosty Powiatu [...] w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wniosły Nieruchomości [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. Po ich rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 października 2007 r. I OSK 329/07 oddalił powyższe skargi kasacyjne i wskazał na wątpliwości dotyczące materiału dowodowego, które nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający w postępowaniu administracyjnym. Za takie Sąd uznał nieustalony krąg stron postępowania i niejednoznaczną numerację ewidencyjną nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r. orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Elektrycznej 1. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z 5 października 2006 r. rozwikłał wątpliwości co do numeracji ewidencyjnej nieruchomości. Z przeprowadzonych ustaleń wynika, iż projektowana działka nr [...] odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Co oznacza, że działka nr [...] figurowała w operacie ewidencyjnym [...] września 2000 r. Działka ta obejmowała w całości grunt stanowiący dawną nieruchomość hip. nr [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2007 r. nr [...], działka ta została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Z kolei na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2008 r. nr [...], działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i nr [...]. Z dokonanych podziałów wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r. nr [...], odpowiada obecnie części działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Wojewoda dodał, że z informacji pochodzących z ewidencji gruntów wynika, iż działka nr [...] nigdy nie figurowała w operacie ewidencyjnym, a projektowana działka nr [...] wymieniona w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. odpowiada działce ewidencyjnej nr [...]. Dlatego w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] podano nr projektowanej działki [...] zamiast działki nr [...], która w dniu wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r. figurowała w operacie ewidencyjnym. Organ wskazał ponadto, iż analiza materiału dowodowego wskazuje, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], w dniu wydania kontrolowanej decyzji Starosty Powiatu [...], nie spełniała warunku określonego w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - ponieważ korzystanie z przedmiotowego gruntu przez następców prawnych byłych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie gruntu pod cel użyteczności publicznej w postaci budowy Trasy [...] wyklucza jakąkolwiek formę korzystania z tej nieruchomości, zgodnie z tym przeznaczeniem, przez spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. S., J. S., W. S., G. S., J. B., W. B., D. M., H. S. i J. S. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. W pierwszej kolejności Minister wyjaśnił, że w dacie wydania tej decyzji nie żyła strona postępowania Z. D.. Jednakże z uwagi na okoliczność, iż jej spadkobierca J. B. była stroną prowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania uznał, że nie zostały naruszone prawa spadkobierców. Następnie Minister wskazał, iż zgodnie z zaleceniami Sądu, organ pierwszej instancji wyjaśnił wątpliwości, co do położenia nieruchomości oznaczonej hip. nr [...] w stosunku do obecnych działek ewidencyjnych, a także numeracji działek z obrębu [...]. Wskazał, że wątpliwości co do numeracji wynikały z kilkukrotnej zmiany numeracji działek w obrębie [...]. Obecnie nieruchomość ta stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. zo.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. Podniósł, iż w związku z ustaleniem, że w dacie wydania decyzji dekretowej nieruchomość stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa była w całości przeznaczona pod budowę Trasy [...] - nie można stwierdzić, iż w tym zakresie decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołał art. 2 a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 71 poz. 838) wskazując, że zgodnie z tym przepisem drogi publiczne stanowią bądź własność Skarbu Państwa, bądź też jednostek samorządu terytorialnego. Skoro obowiązujący plan miejscowy przeznaczał ten teren na drogę publiczną, to niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Wyjaśnił, iż przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi było nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące bowiem w dacie wydania orzeczenia dekretowego przepisy prawa nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ działka ta nie została wykorzystana zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i uznał, iż jest on nieuzasadniony. Wyjaśnił, że organ dekretowy winien był ustalić, jaki plan obowiązywał dla nieruchomości, jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie i czy istnieje możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Takie ustalenia organ poczynił. Kwestia zaś faktycznego wykorzystania nieruchomości i realizacji planu (a w zasadzie braku realizacji planu co do przedmiotowej nieruchomości) jest natomiast poza zasięgiem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. B., W. B., J. S., G. S. T. S., W. S., J. S. (działający w imieniu H. S.) i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili organowi naruszenie: • art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i zaaprobowanie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz innych podmiotów będących aktualnie użytkownikami wieczystymi, co przeczy niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi przeszkodę w zwrocie gruntu spadkobiercom byłych właścicieli; • art. 89 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie, w której skarżący nie ubiegali się o odszkodowanie, a tylko o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego; • art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838) poprzez takie odczytanie tego przepisu, że uniemożliwiał on pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego w stosunku do skarżących, a nie stanowił najmniejszej przeszkody, by ustanowić prawo użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów; • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom, poprzez brak pełnego wyjaśnienia, dlaczego - przed wydaniem przez Starostę Powiatu [...] decyzji odmownej - oddano sporny teren w użytkowanie wieczyste innym podmiotom; • art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatu [...] nie naruszała prawa w sposób rażący, w sytuacji w której nie uwzględniono wniosku byłych właścicieli o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a planowe przeznaczenie terenu w istocie nie było i nadal pozostaje niezrealizowane. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego nie naruszają prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że [...] września 2000 r. tj. w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Starosty Powiatu [...], przedmiotowa działka w całości wchodziła w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Obecnie stanowi ona część działki nr [...]. Z akt wynikało ponadto, że nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod budowę inwestycji drogowej Trasy [...]. Okoliczność ta nie budziła wątpliwości stron postępowania. Kwestią sporną była natomiast możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli (lub ich spadkobierców) z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, iż choć w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie wyklucza co do zasady możliwości korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, to jednak cel publiczny, jakim jest wybudowanie drogi, stanowi okoliczność wyłączającą taką możliwość. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...]) drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a). Zatem przepisy tej ustawy wprost wykluczają możliwość posiadania gruntu nieruchomości - na której znajduje się droga publiczna - przez podmiot prywatny, jakim niewątpliwie są spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości. Właściwie zatem organy obu instancji uznały kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzję z [...] września 2000 r. za prawidłową, odmawiając stwierdzenia jej nieważności. Nieuzasadnionym – w ocenie Sądu I instancji - okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2a ww. ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów, Sąd I instancji wskazał, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tryb nieważnościowy oznacza kontrolę prawomocnej decyzji zarówno przez organy administracji publicznej, jak i następnie sąd administracyjny, ale pod kątem jej zgodność z przepisami prawa na dzień jej wydania. Ani organy, ani też Sąd nie badają ponadto, czy objęta postępowaniem dekretowym nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też nie oraz w jaki sposób została następnie wykorzystana. Brak realizacji planu nie stanowi bowiem przedmiotu kontroli w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Na aprobatę – zdaniem Sądu I instancji - nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi - w tym naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie, zgromadziły kompletny materiał dowodowy i poddały go wnikliwej i wszechstronnej analizie, właściwie oceniły poddane kontroli w trybie nadzorczym orzeczenie oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje. Ponadto wypełniły - zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 października 2006 r. I SA/Wa 1001/04 - wytyczne i wyjaśniły wszelkie wskazane przez Sąd wątpliwości. J. B., W. B., J. S., G. S., T. S., W. S., M. S., H. S. oraz D. M., wywiedli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2016 r. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego przez: – błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a to poprzez uznanie, że planistyczne przeznaczenie gruntu jako terenu rezerwowanego dla planowanej Trasy [...] powoduje, że korzystanie z gruntu przez następców prawnych dawnych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu pomijając przy tym to, że uprawnieniom dotychczasowego właściciela wynikającym z art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu odpowiada obowiązek Skarbu Państwa bądź gminy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a jeszcze przed wydaniem decyzji odmownej rozdysponowano grunt na rzecz innych podmiotów i na inne niż budowa trasy komunikacyjnej cele, – błędną wykładnię art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 Nr 71, poz. 838), poprzez takie odczytanie tego przepisu, że uniemożliwiał on pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego w stosunku do skarżących, zwłaszcza w tej konkretnej sprawie kiedy, okazało się, że możliwe było przeznaczenie terenu na inne niż drogowe cele (tzn. cele budownictwa mieszkaniowego), a nie stanowił żadnej przeszkody, aby ustanowić prawo użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów, 2. naruszenie przepisów postępowania: – art. 134 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli nad działaniami organu administracji i przyjęcie, że przy rozpoznaniu sprawy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, a jedynie do tego by weryfikować wyłącznie poprawność decyzji nadzorczej bez badania wszystkich okoliczności sprawy związanych z decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym zwłaszcza w sytuacji, w której przeznaczenie terenu w istocie nie było i nadal pozostaje niezrealizowane, jak również to, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zbadano przebiegu linii rozgraniczających poszczególne cele planistyczne na nieruchomości, – naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sprawie, w której zachodziły przesłanki do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazali, że organom administracji orzekającym w tej sprawie i to zarówno w zakresie orzekania o komunalizacji, jak i w przedmiocie wniosku dekretowego znane były roszczenia dekretowe dawnych właścicieli. Niemniej nie załatwiając przez dziesięciolecia wniosku dekretowego w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste organy te w pełni aprobowały fakt, że przed rozpoznaniem tych roszczeń grunt oddany został w użytkowanie wieczyste firmom deweloperskim, chociaż planistycznie grunt był zarezerwowany na pas drogowy dla Trasy [...]. Skarżący kasacyjnie argumenty te podnosili w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz nie zostały one przez ten Sąd uwzględnione. Sąd I instancji stanął bowiem na stanowisku, że w postępowaniu nieważnościowym nieistotne są różnego rodzaju okoliczności, a należy skoncentrować się na tym czy oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja narusza prawo i to w sposób kwalifikowany. W ocenie skarżących kasacyjnie, dokonanie oceny legalności orzeczenia dekretowego wymaga odniesienia się nie tylko do treści tego rozstrzygnięcia, ale także odniesienia się do stanu faktycznego ustalonego na datę wydania kontrolowanej decyzji. W decyzji z [...] września 2000 r. Starosta stwierdził, że odmowa następuje z uwagi na to, iż nieruchomość warszawska oznaczona dawnym nr hip. [...] znajduje się w pasie terenu rezerwowanego dla Trasy [...]. Tymczasem budowa Mostu [...], położonego w sąsiedztwie nieruchomości rozpoczęto w 1998 r. Most ten otwarty został [...] października 2000 r., a więc w 8 dni po wydaniu ww. decyzji. Doskonale zatem wiedziano - w dacie wydawania decyzji odmownej - jak przebiegać mają drogi, wjazdy na most i zjazdy z niego, chodniki i przejścia dla pieszych, podjazdy itp. w rejonie, na którym usytuowana jest działka. Na terenie dawnej nieruchomości nr hip. [...] nie ma żadnych inwestycji drogowych, nie leży ona również w pasie drogowym. Aktualnie teren rezerwowany dla Trasy [...] stał się terenem dla inwestycji mieszkaniowej. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że Sąd I instancji, mimo, że nie był związany zarzutami skargi stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. zaakceptował stwierdzenie, że skoro była "planistycznie stworzona rezerwa" pod drogę to drogi nie można oddać w użytkowanie wieczyste. Tymczasem – zdaniem skarżących kasacyjnie - nie można wykluczyć przyznania użytkowania wieczystego do określonego gruntu tylko z tego powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publiczne. Można bowiem wyobrazić sobie taką sytuację, że w przypadku przeznaczenia na cele użyteczności publicznej większego terenu (rezerwa pod inwestycję drogową) możliwe będzie wydzielenie dla poprzednich właścicieli terenu, z którego mogliby korzystać na inne niż użyteczność publiczna cele. Celem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie było wyzucie właścicieli z ich praw do nieruchomości, a jedynie zachowanie substancji miasta i jej odbudowa. Uprawnieniu dotychczasowego właściciela z art. 7 ust 1 i ust. 2 dekretu odpowiada obowiązek gminy bądź Skarbu Państwa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Każdy wyjątek od tej reguły powinien być wyjątkowy i precyzyjnie wykazany, co w odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy nie nastąpiło. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że w jednoznaczny sposób nie zostało wyjaśnione przez Sąd I instancji czy dla obszaru objętego tak określoną funkcją - rezerwa pod trasę komunikacyjną - przewidziano linie rozgraniczające poszczególne cele planistyczne. Ogólnikowość zapisów planu miejscowego nie pozwalała na skonfrontowanie zamierzeń skarżących co do korzystania z nieruchomości z planistycznymi zapisami. Skarżącym odmówiono w 2000 r. ustanowienia prawa użytkowania gruntu, a dwa lata wcześniej w 1998 r. rozdysponowano spornym gruntem na rzecz osób trzecich i osoby te korzystają teraz z gruntu wcale niejako użytkownicy drogi, a jako podmioty realizujące zabudowę mieszkaniową. Zadaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do sygnalizowanego w skardze zagadnienia związanego z problemem pokrzywdzenia osób, których wnioski zostały rozpatrzone negatywnie na podstawie planów, które straciły moc obowiązującą. Gdyby wnioski te były rozpatrywane obecnie, to nie byłoby przeszkód do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W sytuacjach, w których nieruchomość nie została wykorzystana na cele uniemożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego występują przesłanki do wyeliminowania decyzji odmownej z obrotu prawnego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (poprzednio pod firmą: [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]), [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (poprzednio pod firmą: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]), [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (poprzednio pod firmą: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]), [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (poprzednio pod firmą: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. \Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W analizowanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przy czym jako zarzuty procesowe wskazano na naruszenie art. 134 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli nad działaniami organu administracji i przyjęcie, że przy rozpoznaniu sprawy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, a jedynie do tego by weryfikować wyłącznie poprawność decyzji nadzorczej bez badania wszystkich okoliczności sprawy związanych z decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym zwłaszcza w sytuacji, w której przeznaczenie terenu w istocie nie było i nadal pozostaje niezrealizowane, jak również to, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zbadano przebiegu linii rozgraniczających poszczególne cele planistyczne na nieruchomości oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sprawie, w której zachodziły przesłanki do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W związku z powyższym należy stwierdzić, że tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie tylko nie były uzasadnione, ale przede wszystkim w dużej mierze nie zostały określone prawidłowo z punktu widzenia formalnego. Skarga kasacyjna jest zaś środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W związku z tym w skardze kasacyjnej należy skazać konkretny przepis prawa (z podaniem jednostek redakcyjnych) naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało – w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, zarzut dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 7 i 77 k.p.a. nie został sformułowany w sposób zgodny z przedstawionymi wyżej zasadami. Zarówno bowiem art. 134 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. składają się z jednostek redakcyjnych, które nie zostały przez autora skargi kasacyjnej doprecyzowane i wskazane, jako te które stanowią podstawę prawną zarzutu. Dodać ponadto należy, że argumentacja towarzysząca powyższemu zarzutowi koncentrowała się na wykazaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wadliwy dokonał kontroli działalności organów administracji, gdyż uznał, że w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, a jedynie do weryfikowania wyłącznie poprawności decyzji nadzorczej. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, albowiem postępowanie tocząc się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienie postępowania odwoławczego i jego zdaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 4321/16). Z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa prowadzona była w postępowaniu administracyjnym w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r., to podstawą wydania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji był przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, który nie występował w tym wypadku samodzielnie. Był on podstawą wydania zaskarżonej decyzji jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem prawidłowo formułując zarzut oparty na przepisie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu, autor skargi kasacyjnej winien przepis ten powiązać ze wspomnianym wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a czego nie uczynił. Mając jednak na uwadze argumentację towarzyszącą jednemu z zarzutów procesowych, w której autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu i art. 156 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe pozwalało mu na zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. W związku z tym wyjaśnić należy, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck ,11 Wydanie, str. 627 i nast.). Ponadto, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny, w jakim została ona wydana musiał być w pełni jasny i czytelny. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że stan ten nie był w tym przypadku sporny, a spór dotyczył kwestii, czy skoro zgodnie z planem sporna nieruchomości znajdowała się w pasie terenu rezerwowanego dla Trasy [...] to odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości rażąco naruszała prawo. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można było w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa a pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez byłego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tym samym, odmowa przyznania żądanego prawa jest zatem uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją, przypisaną nieruchomości, w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miała okoliczność, że Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Dzielnicy w dniu [...] lutego 1993 r. Nr [...] stanowił, iż nieruchomość ta znajdowała się w pasie terenu rezerwowanego dla Trasy [...]. Mając więc na względzie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zgodnie, z którym drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, ze niemożliwe było uwzględnienie wniosku dekretowego, a co za tym idzie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. Okoliczność natomiast, czy plan ten został zrealizowany czy nie, dla rozpoznawanej sprawy nie miała prawnego znaczenia. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu i art. 2a ustawy o drogach publicznych nie zasługiwały na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, a z uwagi na charakter sprawy w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.