II SA/Gl 198/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta C. wypowiedział A. S. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ułamkowej części nieruchomości gruntowej położonej w C., obejmującej działki nr [...] i [...], z jednoczesną ofertą przyjęcia od dnia 1 stycznia 2016 r. nowej jej wysokości w wyniku aktualizacji wartości tej nieruchomości. Wypowiedzenie to zawierało pouczenie, że zgodnie z art. 78 i 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j.: Dz. U. 2015, poz. 782 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.g.n.") użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wymienione wypowiedzenie zostało doręczone A. S. w dniu 9 grudnia 2015 r. (dowód: potwierdzenie odbioru wypowiedzenia w dniu 9 grudnia 2015 r. przez syna M. S.). W dniu 12 stycznia 2016 r. A. S. złożyła osobiście w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosek z dnia 14 grudnia 2015 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ułamkowej części przedmiotowej nieruchomości jest nieuzasadniona. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że wniosek ten został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, a określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu podjętego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przywołanym w pouczeniu przez Prezydenta Miasta C. art. 78 ust. 2 ww. ustawy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Licząc zatem od daty doręczenia tego wypowiedzenia, tj. od dnia 9 grudnia 2015 r. ostatnim dniem do wniesienia wymienionego wniosku był dzień 8 stycznia 2016 r. (piątek). Natomiast A. S. chociaż zgodnie z datą nagłówkową sporządziła przedmiotowy wniosek w dniu 14 grudnia 2015 r., to został on złożony osobiście w lokalu Kolegium dopiero w dniu 12 stycznia 2016 r., a więc 4 dni po terminie, w którym upłynął ostatni dzień z ustawowo określonego we wspomnianym art. 78 ust. 2 ww. ustawy trzydziestodniowego terminu do wniesienia wniosku. Składając wniosek strona nie złożyła jednak prośby o przywrócenie terminu do wniesienia tego wniosku. Skoro zaś wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ułamkowej części nieruchomości gruntowej, dokonana przez Prezydenta Miasta C. w wypowiedzeniu z dnia 27 listopada 2015 r., jest nieuzasadniona, złożyła z uchybieniem ustawowego terminu to wniosek ten nie podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie Kolegium. Podniosła, że pismo Prezydenta Miasta C. nr [...] odebrał jej syn, co potwierdza SKO w swoim postanowieniu, a stało się to podczas jej nieobecności w domu w związku z wykonywaną pracą. Wniosek w dniu 14 grudnia 2015 r., a więc w obowiązującym terminie, napisał jej mąż, M. S. W opinii męża wniosek mógł jednak być dostarczony do SKO jedynie przez skarżącą, ponieważ to ona jest jedyną właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Wniosek dostarczyła do SKO natychmiast po powrocie do domu, nie mając świadomości, że już minął termin. Skarżąca podniosła następnie, że pomimo złożenia wyjaśnień dotyczących opóźnienia, zarówno przy składaniu wniosku, jak i później w rozmowie telefonicznej z przewodniczącą składu orzekającego SKO, jej argumentacja nie została wzięta pod uwagę. Zdaniem strony okoliczności uchybienia terminu nie wyniknęły z jej winy i nie dotyczą meritum sprawy. Podsumowując skarżąca wskazała, iż drobne uchybienia formalne nie powinny być, jej zdaniem, decydujące o zasadności wniosku. Pragnie w konsekwencji by jej wniosek został rozpatrzony w takim samym trybie, jak wnioski innych osób, które złożyły je w ustawowym terminie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, co w konsekwencji powoduje konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W efekcie wniesiona skarga musi zostać uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują art. 78-82 u.g.n. Art. 78 ust. 2 u.g.n. stanowi, że użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może złożyć, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jeżeli kolegium odwoławcze nie doprowadzi do zawarcia ugody, to wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n. od orzeczenia kolegium odwoławczego nie przysługuje odwołanie, a użytkownik wieczysty lub organ może, zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n., wnieść od takiego orzeczenia sprzeciw do sądu powszechnego. Sąd nie podziela przekonania Kolegium, iż w odniesieniu do spóźnionego wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest niezasadna lub że zasadna jest w innej wysokości istnieje możliwość wydania przez ten organ administracji publicznej na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego wniesienie tego wniosku z uchybieniem terminu. Jak bowiem stanowi art. 79 ust. 7 u.g.n. "Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczaniu wezwań, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń." Z woli ustawodawcy spór o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego rozstrzygany jest najpierw przed organem administracji publicznej, którym jest – z mocy art. 78 u.g.n. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ w sporze tym nie działa jednak jak organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji i dlatego w art. 79 ust. 7 u.g.n. zawarte zostało wyłączenie przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W konsekwencji powyższego wyłączenia uznać należy niedopuszczalność stosowania art. 134 k.p.a., z którego wprost wynika, że ma on zastosowanie do odwołań od decyzji. Usytuowany jest nadto w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym: "Odwołania". Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, iż w trakcie postępowania wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy zasadniczo takich właśnie postępowań "wpadkowych" – por. postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1509/09. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło jednak do postępowania wpadkowego w przedmiocie, którego dotyczy cytowany wyżej art. 79 ust. 7 u.g.n. Użytkowniczka wieczysta składająca na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek (który, jak ustaliło Kolegium, był wnioskiem spóźnionym ponieważ wniesiony został po upływie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej) nie złożyła bowiem jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu. Akcentuje się w orzecznictwie, że uregulowanie zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. jest logiczną konsekwencją pozycji samorządowego kolegium odwoławczego w procedurze aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej – por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia sygn. akt I OSK 931/10. Wskazać bowiem trzeba, w ślad za przywołanym powyżej wyrokiem, że jest to uregulowanie cywilistyczne ponieważ dotyczy zagadnienia związanego z cywilnoprawną umową oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Jak nadto podkreślił NSA w przywołanym wyroku, a tezę tę obecny skład orzekający w całej rozciągłości podziela, w świetle przepisów art. 78–80 u.g.n. regulujących tryb postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie wniosku opartego o przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy nie można przypisywać temu organowi roli organu odwoławczego działającego w sprawie administracyjnej. Zakres kompetencji kolegium w odniesieniu do zagadnienia stanowiącego istotę sporu prawnego w niniejszej sprawie wyznaczają przepisy art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 3 i 7 u.g.n. W szczególności z art. 79 ust. 3 zd. 2 wynika, że jeżeli przed kolegium nie doszło do ugody między stronami, to organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego to orzeczenia odwołanie nie przysługuje. Oznacza to, że skoro z mocy art. 79 ust. 7 wyłączone jest stosowanie przez kolegium art. 134 k.p.a., to organ ten w przypadku wniesienia przez użytkownika wieczystego po terminie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n. powinien wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku. W ten sposób użytkownik wieczysty będzie miał możliwość poddania oceny terminowości złożenia wniosku sądowi zgodnie z ratio legis art. 80 ust. 1 u.g.n. poprzez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium, co spowoduje przekazanie przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem do właściwego sądu powszechnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wyjaśniających, zdaniem skarżącej, powody opóźnienia (nieobecność w domu, przekonanie męża, iż tylko ona może złożyć przedmiotowy wniosek), jak również podnoszących iż opóźnienie było niewielkie i nie powinno pogarszać sytuacji strony stwierdzić należy, że niewątpliwym w sprawie jest, iż skarżąca, prawidłowo pouczona w piśmie Prezydenta Miasta o terminie, w którym może złożyć przedmiotowy wniosek, uchybiła określonemu w art. 30-dniowemu terminowi. Nie złożyła nadto prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Fakt, iż wniesione przez skarżącą pismo nie zawierało prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia w sprawie jest bezsporny. Skarżąca wprawdzie wskazuje w skardze, że składając pismo w lokalu Kolegium oraz w rozmowie telefonicznej z nieznanej daty wyjaśniała przyczyny opóźnienia, nie twierdzi jednak by formalny wniosek o przywrócenie terminu został przez nią złożony. W konsekwencji nie mogą podlegać rozważaniu obecnie wskazywane przez nią argumenty. Bez znaczenia prawnego jest też podnoszony przez skarżącą fakt sporządzenia wniosku przez jej męża w terminie, nieistotną jest bowiem data sporządzenia wniosku lecz data jego wniesienia do organu. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 210 § 2 p.p.s.a.