II GSK 4529/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Paweł Ludwiniak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 225/16 w sprawie ze skargi W K na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W K na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach lub Sąd I instancji) oddalił skargę W K (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nałożył na W K karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. GITD, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. WSA w Gliwicach oddalając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej: u.t.d., istnieją dwa przepisy przewidujące możliwość uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Pierwszym z nich jest art. 92b wskazujący w ust. 1, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a/ lub do działań zagrażających bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy może uwolnić się od odpowiedzialności, jeśli okoliczności wskazują, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Tylko wówczas postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza. Powyższe przepisy nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami kierowców. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności, których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie ich czasu pracy. Sąd I instancji wskazał, że w przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d. chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, stworzenia właściwego systemu motywacyjnego i szkoleniowego oraz wprowadzenia innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. Uregulowania ustawy przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zaistnienie przesłanek określonych w przepisach jest co do zasady wystarczające, aby taki przedsiębiorca obciążony został z tytułu popełnionych zaniedbań sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy przedsiębiorcy; nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, która jest określona w przepisach. Jest to zatem odpowiedzialność obiektywna. WSA zwrócił uwagę, że wykazanie należytej staranności, zarówno przy organizowaniu pracy kierowców, jak i przy prowadzeniu późniejszego nadzoru nad nią, należy do przewoźnika. To nie organ, lecz przedsiębiorca powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którymi prawo wiąże naruszenie przepisów u.t.d. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał skutecznie, że nie przyczynił się do powstania naruszeń. Nie wykazał, że dopełnił wymaganej staranności we wszystkich wyżej opisanych aspektach swej działalności. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyraźnie wskazuje, z jakiego powodu nie przesłuchał strony, uznając, że nie została spełniona przesłanka z art. 86 k.p.a. WITD przesłuchał natomiast świadka D H, zgodnie z życzeniem skarżącego. Jest przy tym oczywiste, że skoro organ czyni ustalenia faktyczne na podstawie określonych dowodów, jak w niniejszym przypadku, to oznacza, że uznaje je w tym zakresie za wiarygodne. Organ jasno wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający, a obowiązek zgromadzenia dowodów dotyczy tylko takich dowodów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. Również jednoznacznie stwierdził, że przedłożone przez stronę dokumenty nie mogły uzasadniać zastosowania art. 92c u.t.d. Nie podważał ich wiarygodności, a jedynie ocenił ich walor dowodowy w kontekście konkretnych regulacji prawnych. W K zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wyrażającą się w przyjęciu, że działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie, w sytuacji gdy przepis ten nie statuuje zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, dlatego w każdej sprawie należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, a w konsekwencji powyższego, niezastosowanie przepisu art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d.; 2) naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo że GITD w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. dopuścił się naruszeń wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dowolną ocenę zebranego materiału i w konsekwencji, po pierwsze, błędne niezastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., pomimo że strona wykazała, iż nie miała wpływu powstanie naruszenia, którego dopuścił się kierowca D H, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, a po drugie - błędne niezastosowanie przepisu art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/ u.t.d., pomimo że strona wykazała, iż zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., a także zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna W K oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów wskazujących na naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej kolejności do zarzutów skierowanych przeciwko poprawności stosowania prawa materialnego przez organy administracyjne oraz sposobu kontroli tego procesu przez Sąd I instancji. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest podyktowana tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest uzależniona od ustalenia, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna W K nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA merytorycznie nietrafny i formalnie wadliwy jest zarzut podnoszący naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z odniesieniem tych naruszeń do treści art. 92c ust. 1 pkt 1 i art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/ u.t.d. Wprawdzie wada formalna zarzutu nie daje podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej ze względu na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak stanowi ograniczenie w zakresie kontroli jakiej może dokonać Sąd II instancji, bowiem nie może weryfikować skarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwie ujętych zarzutów. W tym znaczeniu za wadę zarzutu procesowego należy uznać łączne wskazanie naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Przepisy wskazane nie pozostają ze sobą w żadnym związku, jak tylko takim, że znajdują się w jednej ustawie. Jednak ich treść dotyczy różnych i wykluczających się sytuacji, bo oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.) i jej uwzględnienia z powodu wad formalnych postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Z tego też powodu nie mogą one być rozpoznawane w związku z ich wzajemnym oddziaływaniem na siebie. Zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, skoro skarga kasacyjna twierdzi, że skarżony wyrok jest wadliwy, bo nie uwzględnił skargi. Z treści zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia prawa przez Sąd I instancji, polegającego na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ze względu na wady postępowania przed organami transportu drogowego, a więc naruszenie przez nie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadniając tak postawiony zarzut strona wskazała na brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wadliwą ocenę, co doprowadziło do niezastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/ oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zatem niezasadne przyjęcie, że nie nastąpiły okoliczności wskazane w treści tych przepisów uchylające odpowiedzialność skarżącego ze względu na działania kierowcy, który w jego imieniu wykonywał przewóz. Ujęcie stawianego zarzutu jest również w części wadliwe, czyli w tym zakresie, w którym skarżący odwołuje się do prawa materialnego, zatem art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/ oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Te przepisy nie są prawem procesowym, tylko prawem materialnym. Zatem naruszeń w zakresie prawa materialnego nie można kwestionować w ramach podstawy kasacyjnej wskazującej na naruszenia prawa procesowego, więc art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Takie uchybienia należało podnosić w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zatem naruszeń prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie stawia tych zarzutów w sposób wskazany, tym samym narusza treść art. 174 p.p.s.a. Naruszenia tego rodzaju nie mogą być sanowane przez Sąd II instancji, gdyż Sąd ten nie może działać z urzędu i w miejsce strony wskazywać poprawnie podstawy i zarzuty kasacyjne. NSA zauważa i podkreśla, że stosownie do treści art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, nadto profesjonalny, który wyznacza zakres i kierunek weryfikacji zaskarżonego wyroku. Sąd II instancji może wyrok oceniać tylko z perspektywy poprawnie zbudowanych zarzutów kasacyjnych. W sytuacji, gdy one nie spełniają warunków formalnych kontrola taka jest niemożliwa, dlatego Sąd II instancji nie może łączyć naruszeń przepisów k.p.a. określonych w zarzucie z przepisami art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/ oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i z tego powodu przyjmuje, że tak skonstruowany zarzut jest nietrafny. Zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r., wcześniej wskazaną, Sąd II instancji może rozpoznawać zarzut tylko w takim zakresie, w jakim odpowiada prawu, niezależnie od tego, że strona wadliwie sformułowała stawiane wyrokowi naruszenia. W takim ujęciu przyjąć należy, że zarzut procesowy strony ogranicza się do wskazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i polega na braku uwzględnienia skargi pomimo tego, że organ dopuścił się naruszenia wcześniej wskazanych przepisów k.p.a., tym samym nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i dokonał dowolnej oceny tych ustaleń. Sąd II instancji zwraca uwagę, że powołane naruszenia nie uwzględniają logiki postępowania wyjaśniającego. W takim postępowaniu (dowodowym) warunkiem pierwotnym jego poprawności jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Jego ocena, chociaż doniosła dla skutków wynikających z rozstrzygnięcia, jest wtórna, zatem sformułowanie zarzutu w zakresie wadliwego zebrania materiału dowodowego, więc art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Wadliwa ocena może mieć miejsce tylko w przypadku prawidłowego zebrania materiału dowodowego, jeżeli materiał ten został zebrany wadliwie i jest niepełny, to już z tego powodu postępowanie wyjaśniające jest wadliwe niezależnie od tego jaka jest ocena tego materiału. Skarga kasacyjna tego nie zauważa, bo przyjmuje brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dowolną jego ocenę, a te uchybienia łączy jak wcześniej wykazano z przepisami materialnymi. Ze względu na to odesłanie, jako niedopuszczalne na gruncie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., należało zarzut procesowy nawet w tej części, która merytorycznie była poprawna, ale formalnie wadliwa, uznać za nieusprawiedliwiony. Sąd II instancji zauważa również, że skarga kasacyjna nie wyjaśnia także wpływu podnoszonych naruszeń procesowych na rozstrzygnięcie, co nawet przy poprawnie postawionym zarzucie byłoby wadą formalną ze względu na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu prawa procesowego okazał się prawnie nieskuteczny. W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie w tym zakresie stawia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wprawdzie nie wskazuje przepisów prawa naruszonych przez Sąd I instancji, tylko takie, które stosowały organy, jednak ten brak pozwala NSA odnieść się do podniesionego w zarzucie problemu. Zdaniem Sądu II instancji skarga kasacyjna wadliwie stwierdza, że Sąd I instancji naruszył treść art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bo bezzasadnie przyjął, że działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie mogą być przesłanką zwalniającą przedsiębiorcę z odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. Z treści uzasadnienia taki wniosek nie wynika. Natomiast na tej podstawie daje się ustalić, że Sąd I instancji przyjął, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy działanie kierowcy nie mogło być traktowane jako zdarzenie nadzwyczajne, pozostające poza wpływem przedsiębiorcy, zatem okolicznością, której nie mógł przewidzieć. Bez wątpienia zakres samodzielnego działania kierowcy może być szeroki, jednak z tego nie wynika, że istnienie takiej możliwości uwalnia przewoźnika od odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy przez kierowcę wykonującego przejazd pojazdem transportowym. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że istnienie okoliczności, które wykazywałyby zachowanie należytej staranności przez skarżącego kasacyjnie w wykonywaniu przewozu, a więc zabezpieczenie wykonywania przewozu zgodnie z przepisami regulującymi czas pracy kierowców i jego rejestrację, jest obowiązkiem przewoźnika, który z tego faktu wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie przewoźnik nie przedstawił takich dowodów, które pozwalałyby uznać, że zachował należytą staranność. Brak taki musiał prowadzić do uznania, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mógł mieć zastosowania. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.