II OZ 1297/16

Dnia 10 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 89/16 w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 89/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. w P. od wyroku tego Sądu z 3 czerwca 2016 r., którym uwzględniono skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2015 r. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z [...] lipca 2015 r., na wniosek A. Sp. z o.o. w P., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy W. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. M., L. M. i S. W. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] września 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2015 r. została doręczona odwołującym się i A. Sp. z o.o. w P. oraz zawiadomiono o jej wydaniu przez obwieszczenie. P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził postępowanie jedynie z udziałem skarżącego oraz organu administracji i wyrokiem z 3 czerwca 2016 r. skargę uwzględnił. Wyrok z uzasadnieniem został doręczony organowi administracji oraz skarżącemu w dniu 20 lipca 2016 r. Nie został doręczony A. Sp. z o.o. w P., jednakże podmiot ten w dniu 17 sierpnia 2016 r. wniósł od niego skargę kasacyjną, w której przede wszystkim zarzucono nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.) z powodu pozbawienia skarżącej kasacyjnie możności obrony jej praw. Odrzucając skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. w P. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest ona niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż nie pochodzi od strony postępowania. Stwierdził, że na podstawie art. 178 p.p.s.a. Sąd może odrzucić skargę kasacyjną, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i art. 33 p.p.s.a., co – zdaniem Sądu pierwszej instancji – miało miejsce w tej sprawie. Sąd wyjaśnił bowiem, że z uwagi na to, że sprawa dotyczy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, przy uwzględnieniu liczby stron tego postępowania, organy administracji zobowiązane były zastosować art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 49 k.p.a. Oznacza to, że strony postępowania prawidłowo zawiadomione zostały o zaskarżonej do Sądu decyzji przez obwieszczenie i że doręczenie tej decyzji nastąpiło po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wobec tak ustalonego stanu sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą P. M. należało określić krąg stron i uczestników postępowania uwzględniwszy brzmienie art. 33 § 1a p.p.s.a., obowiązującego od 15 sierpnia 2015 r. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. Zważywszy, że przed rozpoczęciem rozprawy skarżąca kasacyjnie Spółka nie złożyła wniosku o przystąpienie do postępowania, Sąd przyjął, że jedynymi stronami prowadzonego postępowania są skarżący i organ. To zaś oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie ma przymiotu uczestnika postępowania, a wniesiona przez nią skarga kasacyjna jest niedopuszczalna. Sąd dodał także, że z uwagi na zawiadomienie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 k.p.a., bez znaczenia dla zastosowania przez Sąd art. 33 § 1a p.p.s.a. była okoliczność, że SKO doręczyło zaskarżoną decyzję pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. W zażaleniu na to postanowienie A. Sp. z o.o. w P. zarzuciła naruszenie: - art. 33 § 1a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że inwestor przed rozpoczęciem rozprawy, chcąc zostać uznany za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, powinien złożyć wniosek o przystąpienie do postępowania, - art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pozbawienie inwestora, który był z mocy prawa uczestnikiem postępowania na prawach strony, możliwości udziału w sprawie poprzez niedoręczenie odpisu skargi, zawiadomienia o terminie rozprawy oraz odpisu zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem, - art. 178 p.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na stwierdzenie, iż nie pochodzi ona od strony postępowania. W uzasadnieniu zażalenia Spółka nie podważyła zastosowanego w sprawie przez organy administracji art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 49 k.p.a. i publicznego zawiadomienia stron o wydanych decyzjach. Stwierdziła jednak, że z uwagi na zawarty w art. 49 k.p.a. zwrot "mogą być", ten sposób zawiadomienia stron stanowi jedynie alternatywę dla tradycyjnych sposobów doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, z którego organ może skorzystać. Nadto wywiedziono, że przepisy te znalazły swoje odzwierciedlenie w art. 33 § 1a p.p.s.a., który – zdaniem Spółki – stosowany powinien być jedynie wobec "podmiotów biernych". Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie płynności i szybkości postępowania, nie zaś wykluczenie inwestora, jako podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne i najbardziej zainteresowanego załatwieniem sprawy. Dodano, że w sprawie wydania decyzji środowiskowej należało rozróżnić rodzaje doręczeń stosowanych wobec jej stron. Zdaniem Spółki, o ile można w tego typu postępowaniu zastosować art. 49 k.p.a. w odniesieniu do pozostałych stron, o tyle w stosunku do inwestora tryb ten jest niedopuszczalny, stąd organy obu instancji wydane w sprawie decyzje doręczyły inwestorowi w trybie art. 39 k.p.a. Ponadto podkreślono, powołując się na wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1871/08, że przyjęcie formy doręczenia poprzez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania. Stąd uznano, że pozycja inwestora – skarżącej kasacyjnie Spółki, była regulowana art. 33 § 1 p.p.s.a., nie zaś art. 33 § 1a p.p.s.a., jak stwierdził to Sąd pierwszej instancji. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 33 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) wynika zasada i wyjątek. Zasadą jest, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności, w szczególności zgłoszenia się do postępowania (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady ustawodawca wprowadził wyjątek dotyczący spraw szczególnego rodzaju, mianowicie spraw, w których przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania (art. 33 § 1a p.p.s.a.). Uzasadnieniem dla wskazanego wyjątku jest to, że tego rodzaju zawiadamianie o aktach lub innych czynnościach organu administracji jest w postępowaniach administracyjnych stosowane z reguły z uwagi na znaczną liczbę stron postępowania. Brak regulacji zawartej w art. 33 § 1 p.p.s.a. powodował więc istotne trudności w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wynikające z tego, że strony postępowania, zawiadamiane w postępowaniu administracyjnym przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, przed sądem administracyjnym musiały być zawiadamiane bezpośrednio. Ratio legis art. 33 § 1a p.p.s.a. polega też na tym, że interes prawny osób biorących udział w sprawach administracyjnych, w których strony postępowania są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania jest bardzo często zależny od subiektywnego odczucia strony, w tym znaczeniu, że to strona postępowania administracyjnego ocenia, czy jej interes prawny wymaga, aby wziąć udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z tego względu zasadne jest uzależnienie uznania takich podmiotów za stronę postępowania przed sądem administracyjnym od wniosku o przystąpienie do postępowania. Obie wskazane wyżej racje, uzasadniające wyjątek od zasady, nie występują wówczas, gdy chodzi o podmiot, który wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego. Może on być zawiadomiony bezpośrednio, gdyż we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego musiał podać swój adres (art. 63 § 2 k.p.a.). Ponadto, skoro to on wniósł o wydanie zaskarżonego przed sądem administracyjnym aktu, nie ma też żadnych wątpliwości co do tego, czy postępowanie przed sądem administracyjnym dotyczy jego interesu prawnego. Zatem, art. 33 § 1a p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że nie dotyczy on tego podmiotu, który wniósł w postępowaniu administracyjnym o wydanie zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Taki podmiot, jeżeli nie wniósł skargi, jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że A. Sp. z o.o. w P. była stroną postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co powoduje, że odrzucenie wniesionej przez nią skargi kasacyjnej z powołaniem się na to, że skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot do tego nielegitymowany nie było zasadne. NSA rozważył także, czy skarga kasacyjna A. Sp. z o.o. w P. nie była niedopuszczalna z innych przyczyn, w szczególności z tego powodu, że zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. powinna być wniesiona po doręczeniu stronie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. W ocenie NSA przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie może on uniemożliwiać stronie, która została pozbawiona możności obrony swoich praw, wniesienia skargi kasacyjnej przed uprawomocnieniem się wyroku. Wykładać go należy z uwzględnieniem innych przepisów, w szczególności takich, które wprost dotyczą takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, mianowicie tego, że wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania, a więc art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, taka sytuacja jest podstawą wznowienia postępowania, chyba że przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała. Z przepisu tego wynika więc, że fakt, iż wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania nie tamuje uprawomocnienia się orzeczenia. Orzeczenie takie staje się prawomocne zgodnie z regułą zawartą w art. 168 § 1 p.p.s.a. Ponadto wynika z niego też to, że jeżeli do czasu uprawomocnienia się orzeczenia niemożność działania ustała, to podstawa wznowienia nie zachodzi. Należy więc przyjąć, że w przypadku, gdy strona wskutek naruszenia przepisów prawa została pozbawiona możności działania, a niemożność ta ustała przed uprawomocnieniem się orzeczenia przez to, że strona o tym orzeczeniu się dowiedziała, to dopuszczalne jest wniesienie przez nią skargi kasacyjnej nawet wówczas, gdy nie doręczono jej odpisu wyroku z uzasadnieniem, pod warunkiem, że ta skarga kasacyjna została wniesiona przed uprawomocnieniem się wyroku. Po uprawomocnieniu się wyroku strona taka może jedynie domagać się wznowienia postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że A. Sp. z o.o. w P. wniosła skargę kasacyjną przed uprawomocnieniem się wyroku z 3 czerwca 2016 r. Zatem skarga kasacyjna Spółki nie była niedopuszczalna, co powoduje, że postanowienie Sądu pierwszej instancji o jej odrzuceniu podlega uchyleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego NSA uznał, że nie może on być uwzględniony, albowiem przepisy art. 209 w zw. z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji, co nie stoi na przeszkodzie rozliczeniu kosztów postępowania zażaleniowego przy ostatecznym rozstrzygnięciu o kosztach postępowania.