II OSK 956/17

Dnia 10 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 172/16 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na demontażu istniejącej stolarki okiennej i zamurowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. G. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej również jako "DWINB") z dnia [...] stycznia 2016 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na demontażu istniejącej stolarki okiennej i zamurowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej również jako "PINB"), na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 k.p.a. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł na M. G., właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na drugiej kondygnacji budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. J. we W., zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji DWINB z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2014 r. nakazującą demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr [...], w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. we W. usytuowanej na granicy z działką nr [...],[...], obręb PI. G., od strony ul. D. W postanowieniu organ I instancji zamieścił wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek, pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym oraz wezwał adresatkę postanowienia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2015 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, uprzedzając, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na jej koszt. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 119 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego o bardzo wysokim stopniu uciążliwości dla zobowiązanego i niemożliwego do spełnienia, przy jednoczesnym braku uprzedniego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji nakazującej demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli wobec organów Państwa i zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Postanowieniem z dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB dla miasta Wrocławia na podstawie art. 17 § 2 u.p.e.a. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Uzupełniając zażalenie pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca zamieściła w nim żądanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. DWINB wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpoznania zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2015 r., zaś w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Co do wysokości grzywny przyjęto, że kwota 5 000 zł jest wystarczająco dotkliwa aby zmobilizować zobowiązaną do wykonania obowiązku. Przywołując art. 125 i 126 u.p.e.a. DWINB zwrócił uwagę, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, a w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansowa zobowiązanej, przez co jest ona mniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W skardze na powyższe postanowienie M. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB. Zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 119 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego o bardzo wysokim stopniu uciążliwości dla zobowiązanego i niemożliwego do spełnienia oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli wobec organów Państwa i art. 7 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności z pominięciem słusznego interesu skarżącej. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, uznając zaskarżone postanowienie za prawidłowe co do zasady i co do wysokości wyliczonej grzywny. Wskazał, że zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. – z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, kwoty 50.000 zł. Wysokość ta jest zatem ustalana w ramach uznania administracyjnego, co ogranicza w tym przedmiocie zakres kontroli sądowej. Jakkolwiek uznanie to nie oznacza dowolności, to przy braku ustawowych kryteriów ustalania tej wysokości, decyduje o niej organ orzekający przez wskazanie przesłanek, którymi się kierował. Biorąc pod uwagę cel jaki ma spełnić w okolicznościach niniejszej sprawy oraz okres niewykonania nieskomplikowanego obowiązku, ustalenie wysokości grzywny w wysokości 5.000 zł, jest w ocenie Sądu adekwatne i mieści się w ramach zakreślonych art. 121 § 2 u.p.e.a. Nie znalazł aprobaty Sądu zarzut skargi związany z zastosowaniem nazbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, który według skarżącej nie jest możliwy do spełnienia. Organy wyjaśniły wybór środka egzekucyjnego, kierując się kryterium najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanej, oraz wymierzyły grzywnę w wysokości 50% wartości przewidzianej przez ustawodawcę. Wątpliwości Sądu nie budził także fakt, że ewentualne skorzystanie z instytucji wykonania zastępczego byłoby dla zobowiązanej bardziej dotkliwe, gdyż nie byłoby możliwe wnioskowanie o zwrot uiszczonej grzywny w przypadku wykonania obowiązku. Ponadto wyegzekwowana kwota stanowić by mogła zabezpieczenie kosztów wykonawcy zastępczego. Nadto, jak podała skarżąca, jej dochody nie są wysokie, zatem wykonanie zastępcze miałoby większy wpływ na jej sytuację materialną chociażby z tej przyczyny, że nie miałaby ona żadnego wpływu na wybór wykonawcy, a co za tym idzie na związane z wykonaniem zastępczym wydatki. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że zastosowany środek egzekucyjny jest ,,niemożliwy do spełnienia". Wskazał, że rodzaj nałożonego decyzją obowiązku nie wymaga osobistej jego realizacji. Przy robotach związanych z demontażem stolarki i zamurowaniem otworu okiennego nie zawarto nakazu traktującego o osobistym dokonaniu tych czynności. Sąd podniósł, że roboty budowlane zlecane są osobom posiadającym stosowne doświadczenie zawodowe, umiejętności i zaplecze sprzętowo-materiałowe, a zatem ani wiek ani stopień sprawności fizycznej zobowiązanej nie wpływają na możliwość wykonania obowiązku. Nadto okoliczności związane ze stanem zdrowia czy sytuacją finansową nie mają znaczenia przy ocenie zarzutu zastosowania niewłaściwego środka egzekucyjnego, ponieważ skarżąca może zlecić wykonanie robót osobom trzecim, zaś grzywna w celu przymuszenia jest tylko i wyłącznie środkiem służącym realizacji zawartego w decyzji obowiązku. Można więc uniknąć zarówno uiszczania grzywny, jak i postępowania egzekucyjnego, wykonując ciążący obowiązek. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła M. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. – polegające na dowolnym określeniu wysokości grzywny z uwagi na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji przy ocenie wysokości nałożonej grzywny sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej, a także motywów niewykonania obowiązku polegającego na demontażu istniejącej stolarki okiennej i zamurowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku, w sytuacji gdy czynniki te powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu wysokości grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. stanowi, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. W myśl § 4 tego artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Stosownie do § 5 art. 121 u.p.e.a., wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w § 5 art. 121 u.p.e.a., a zatem wysokość grzywny w celu przymuszenia wynika z art. 121 § 2 u.p.e.a. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanych nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego też, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2320/15 - LEX nr 2315173). Na wysokość grzywny nie może mieć wpływu stan wykonania obowiązku przez skarżącego, gdyż zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się (wyrok NSA z 26 maja 2015 r., II OSK 2611/13 - LEX nr 2089948). Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 marca 2015 r., II OSK 1915/13 - LEX nr 1667958). W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. nie jest uzasadniony. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, określenie wysokości grzywny przez organ nie było dowolne, zostało ono należycie uzasadnione, przy czym Sąd I instancji, uznając stanowisko organu za prawidłowe, nie był zobligowany do uwzględniania przy ocenie wysokości nałożonej grzywny sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej, a także motywów niewykonania nałożonego na nią obowiązku. Nie jest prawidłowe stanowisko skarżącej kasacyjnie, że czynniki te powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu wysokości grzywny. Sąd I instancji prawidłowo zatem zastosował obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy przepisy i nie naruszył obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sad Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.