II OSK 2611/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 356/13 w sprawie ze skargi E. F. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 356/13, oddalił skargę E. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. F. rozbiórkę samowolnie budowanego zbiornika wodnego o nieregularnych kształtach i powierzchni lustra wody ok. 60-70 arów, przeznaczonego do hodowli ryb, usytuowanego na działce ew. nr [...] w C.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. Wobec niewykonania obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia [...] października 2012 r. wezwał E. F. do wykonania nałożonego obowiązku, które zostało mu doręczone w dniu [...] października 2012 r. Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. E. F. zawiadomił PINB o przystąpieniu do rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] grudnia 2012 r. PINB ustalił, że rozebrany został drewniany pomost wraz z konstrukcją metalową, obniżono poziom wody w stawie do poziomu rowu melioracyjnego. Natomiast groble ziemne pozostały nienaruszone, w dniu kontroli nie prowadzono robót rozbiórkowych. Ryby ze stawu według oświadczenia E. F. zostały odłowione. PINB uznając, że zobowiązany nie zastosował się do treści upomnienia, w dniu [...] stycznia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy i wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na E. F. grzywny w wysokości 5 000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i ustaleniu opłaty w kwocie 68 zł za dokonane czynności egzekucyjne. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia E. F., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. F. wniósł o stwierdzenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że nałożona grzywna w wysokości 5 000 zł jest nieuzasadniona i rażąco wysoka, wskazując przy tym na swoją sytuację materialną i rodzinną. Stwierdził, iż wbrew twierdzeniom organu, wykonał prace rozbiórkowe, które polegały na rozebraniu pomostu i śluzy, odłowieniu ryb, spuszczeniu wody do poziomu jaki był możliwy. Natomiast w decyzji o rozbiórce nie określono zakresu prac do wykonania, wobec tego, nie wie co ma jeszcze zrobić aby wykonać nałożony obowiązek rozbiórki. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, podkreślając w jego uzasadnieniu, iż w sprawie jest bezsporne, że Podkarpacki WINB w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w Kolbuszowej z dnia 23 kwietnia 2012 r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie budowanego zbiornika wodnego o nieregularnych kształtach i powierzchni lustra wody ok. 60-70 arów, przeznaczonego do hodowli ryb, usytuowanego na działce nr [...] w C. Decyzja ta stała się prawomocna, jednakże skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. W takiej sytuacji organ, będący w tym przypadku wierzycielem, powinien zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organy powołały w wydanych postanowieniach art. 119 i art. 121 § 2 i 4 u.e.p.a., a wysokość nałożonej grzywny przez organ I instancji nie przekracza maksymalnej kwoty 10 000 zł określonej w art. 121 § 2 u.e.p.a. Zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest mniej dolegliwe, aniżeli wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.e.p.a., które stosuje się gdy chodzi o wykonanie czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego na jego koszt. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż w razie wykonania obowiązku grzywna podlega zwrotowi albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 ustawy). Za bezzasadny Sąd uznał zarzut dotyczący sytuacji finansowej i zdrowotnej, gdyż organ uzasadniając wysokość nałożonej grzywny mógł jedynie odwołać się wyłącznie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. F. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to: - art. 121 § 1 i § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że wysokość grzywny w celu przymuszenia należy wyłącznie do uznania organu i o ile nałożona grzywna mieści się w kwocie 10.000 zł, tj. w maksymalnej wysokości wskazanej przez ustawę, to organ ma dowolność/uznanie w określeniu wysokości grzywny, a wysokość grzywny nie jest zależna od stanu faktycznego sprawy, w szczególności od wykonania przez zobowiązanego obowiązku administracyjnego w części; przystąpienie przez zobowiązanego do wykonania obowiązku administracyjnego w części, a zatem wykazanie zamiaru wypełnienia obowiązku administracyjnego winno skutkować wymierzeniem grzywny w niższej wysokości ze względu na spodziewaną realizację obowiązku administracyjnego i winno zostać ujęte w uzasadnieniu faktycznym postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny, - art. 122 § 2 ww. ustawy w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego ( tj. wykazania uzasadnienia wysokości grzywny; niewykonanie obowiązku administracyjnego w całości lub przystąpienie do jego wykonanie i wykonanie w części obowiązku administracyjnego, stan zaawansowania robót w celu wykonania obowiązku czy sytuacji materialnej strony) co do wysokości nałożonej grzywny, a wystarczy wyłącznie podanie podstawy prawnej nałożenia grzywny, - art. 7 § 2 i § 3 w zw. z art.121 § 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest zależna od stanu faktycznego sprawy, tj. od stanu wykonania obowiązku, do którego realizacji grzywna ma być środkiem, oraz od sytuacji materialnej zobowiązanego, a tym samym przyjęcie, że wysokość grzywny może być dowolna o ile mieści się w granicach ustawowych, zamiast być wymierzona wg zasad skuteczności i celowości, tj. mając na celu wyłącznie wykonanie obowiązku administracyjnego, - art. 121 § 2 w zw. z art.126 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia należy wyłącznie do uznania organu, a nie jest zależna od stanu zaawansowania wykonania przez stronę obowiązku administracyjnego oraz nie jest zależna od sytuacji majątkowej i finansowej strony, podczas gdy w sytuacji kiedy grzywna zostanie ściągnięta, a następnie obowiązek wykonany, strona obowiązana nie ma pewności, czy grzywna zostanie w ogóle zwrócona/czy zostanie zwrócona w całości czy w części/kiedy zostanie zwrócona; stąd wysokość grzywny w celu przymuszenia winna być uzasadniona i winna być różna dla zobowiązanych, którzy w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny nie przystąpili do wykonania obowiązku, a różna dla tych, którzy rozpoczęli wykonywanie obowiązku, a także różna/proporcjonalna w zależności od możliwości finansowych strony. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że żaden z organów nie uzasadnił dlaczego wysokość grzywny powinna wynosić 5.000,00 zł i dlaczego taka wysokość grzywny będzie zasadna i celowa w sytuacji gdy skarżący przystąpił do realizacji obowiązku i w części go wykonał. Skarżący zwrócił uwagę na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07, według którego sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego nie powinna być obojętna dla organu egzekucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywne wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. ` Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego ( art.174 pkt 1p.ps.a.) i dotyczą błędnej wykładni art. 121 § 1 i § 2; art. 122 § 2, art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 121 § 2; art. 121 § 2 w zw. z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( dalej jako u.p.e.a.). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że chybione są zarzuty błędnej wykładni art. 121 § 1 art., 7 § 3 i art.126 u.p.e.a. z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował, stąd też nie mógł dokonać ich błędnej wykładni. W odniesieniu do zarzutów błędnej wykładni art. 121 § 2, art. 122 § 2 , art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że wysokość grzywny zależy od uznania organu, nie jest zależna od stanu zaawansowania wykonania obowiązku oraz od sytuacji majątkowej i finansowej strony wskazać należy, że istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Organ egzekucyjny egzekwując obowiązek wykonania rozbiórki stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Stosownie do zasady racjonalnego działania ( art. 7 § 2 u.p.e.a. ) organ może stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, jest mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. W razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożona na niego grzywna, o ile nie została uiszczona lub ściągnięta podlega umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywna uiszczona lub ściągnięta może mu być zwrócona w całości lub w części. Wysokość grzywny została uregulowana w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna, w stosunku do osoby fizycznej, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Wysokości grzywny organ egzekucyjny określa wprawdzie w sposób uznaniowy, to jednak nie ma w tym dowolności, gdyż obowiązany jest kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Stosując ten środek egzekucyjny organ musi rozważyć dokładnie i określić grzywnę w takiej wysokości, która skłoni osobę zobowiązaną do wykonania nałożonego decyzją ostateczną obowiązku. Organ egzekucyjny wziął pod uwagę zarówno fakt, że grzywna dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego i może być orzeczona tylko raz, jak też okoliczność, iż grzywnę w celu przymuszenia w celu przymuszenia jest najmniej dolegliwym z katalogu środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Organ egzekucyjny wysokość grzywny określił na poziomie połowy maksymalnej jej wysokości określonej w ustawie, uznając tym samym, że spełni ona swój cel i spowoduje, że skarżący wykona ciążący na nim obowiązek rozbiórki. Określając wysokość grzywny organ zasadnie nie brał pod uwagę sytuacji materialnej zobowiązanego. Z treści art. 121 u. p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r., sygn. OSK 1148/04, opubl. COSA). Na wysokość grzywny nie może mieć też wpływu stan wykonania obowiązku rozbiórki przez skarżącego, gdyż zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego w ostatecznej decyzji zachowania się. W realiach rozpoznawanej sprawy, organy egzekucyjne nie naruszyły więc granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy uzasadniły powody zastosowania takiej wysokości grzywny, a która nie wykracza poza ustaloną przez ustawodawcę wysokość. W kontekście powyższego zarzuty błędnej wykładni art. 121 § 2, art. 122 § 2 , art. 7 § 2 u.p.e.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.