I OSK 763/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Nowosądeckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 49/15 w sprawie ze skarg Z. O. na bezczynność Starosty Nowosądeckiego i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Nowosądeckiego w przedmiocie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Starosty Nowosądeckiego na rzecz Z. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 49/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Z. O. na bezczynność Starosty Nowosądeckiego i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Nowosądeckiego, umorzył w pkt I postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Z. O. z dnia 3 września 2013 r.; stwierdził, że bezczynność Starosty Nowosądeckiego i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz wymierzył Staroście Nowosądeckiemu grzywnę w wysokości 2.000 zł (pkt III). Ponadto w pkt IV Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasądził od Starosty Nowosądeckiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 3 września 2013 r. Z. O. złożył w Starostwie Powiatowym w Nowym Sączu wniosek o dokonanie zmian w rejestrze gruntów dla działki nr [...] położonej w Z., gmina Ł. poprzez wpisanie w miejsce S. S. jej spadkobierców na podstawie aktów poświadczenia dziedziczenia z dnia 21 lutego 2013 r. po zmarłej S. O. (nazwisko panieńskie S.), Rep. A. [...] oraz po zmarłym M. O., Rep. A. [...]. Pismem z dnia 16 września 2013 r. Starosta Nowosądecki wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o odpis księgi wieczystej dla działki nr [...] informując, że do czasu uzupełnienia wniosku sprawa pozostaje bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 7 października 2013 r. wnioskodawca wskazał, że nie jest możliwe doręczenie odpisu księgi wieczystej, która nie została założona. Pismem z dnia 16 października 2013 r. Starosta Nowosądecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w wezwaniu z dnia 16 września 2013 r. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. wnioskodawca uzupełnił swój wniosek z dnia 3 września 2013 r. o dokumentację dotyczącą działek, z których powstała działka nr [...]. Pismem z dnia 28 listopada 2013 r. Starosta Nowosądecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 16 października 2013 r. W piśmie z dnia 3 marca 2014 r. wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc jednocześnie o przesłanie odpisu dokumentów i udzielenia informacji. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. Starosta Nowosądecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w wezwaniu z dnia 28 listopada 2013 r. Starosta Nowosądecki decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmówił dokonania zmian w rejestrze gruntów dla działki nr [...] położonej w Z., gmina Ł. poprzez wpisanie w miejsce S. O. jej spadkobierców. W uzasadnieniu stwierdzono, że stan prawny działki nie jest uregulowany. Działka ta powstała bowiem z parcel gruntowych l. kat. [...] i l. kat. [...] objętych Lwh [...], do których S. O. (z domu S.) posiada udział w 81/5120 cz. + 81/51200 cz. oraz z parceli gruntowej l. kat. [...] objętej Lwh [...], w którym S. O. (z domu S.) wpisana jest w udziałach 3/40 + 3/400. Taki stan, z którego wynikają różne wielkości udziałów we własności ww. parcel tworzących działkę nr [...], w ocenie organu I instancji, uniemożliwia "założenie" działki ewidencyjnej i ujawnienie jej w księdze wieczystej, a co za tym idzie wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że rozstrzygnięcie Starosty Nowosądeckiego było przedwczesne, ponieważ nie zgromadzono niezbędnego materiału dowodowego w sprawie. W szczególności nie ustalono, czy figurująca w rejestrze gruntów S. S. jest osobą tożsamą ze S. O. z domu S. Organ odwoławczy podniósł także, że nie wyjaśniono na podstawie jakich materiałów źródłowych S. S. wpisano do rejestru gruntów jako współwłaścicielkę działki nr [...], skoro nie założono dla tej nieruchomości księgi wieczystej (w Lwh figurują dawne parcele gruntowe). Nie sięgnięto także do dokumentów z założenia ewidencji gruntów i budynków, protokołów parcelowych itp. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska Starosty Nowosądeckiego odnośnie przyczyn odmowy dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego. Organ I instancji stwierdził bowiem, że różne wielkości udziałów we własności parcel tworzących działkę nr [...] uniemożliwiają "założenie" działki ewidencyjnej i ujawnienie jej w księdze wieczystej, a co za tym idzie wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Nowosądecki dwukrotnie (pismami z dnia 17 października 2014 r. i z dnia 5 stycznia 2015 r.) występował do kancelarii radców prawnych Starostwa o wydanie opinii prawnej w sprawie, o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z dnia 18 listopada 2014 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. Starosta Nowosądecki wezwał wnioskodawcę o dostarczenie dokumentów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że S. O. z domu S. i S. S. to tożsame osoby. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za uzasadnione zażalenie Z. O. na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczył Staroście Nowosądeckiemu dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 16 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 19 lutego 2015 r. Starosta Nowosądecki ponownie wezwał wnioskodawcę do dostarczenia dokumentów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że S. O. z domu S. i S. S. to tożsame osoby. Pismem z dnia 14 maja 2015 r. Z. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty Nowosądeckiego i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w sprawie dokonania zmian w rejestrze gruntów, zarzucając naruszenie art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. Po złożeniu skargi Starosta Nowosądecki decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] gmina Ł. polegającej na wpisie spadkobierców po S. O. do działki ewidencyjnej nr [...]. W dniu 15 czerwca 2015 r. Z. O. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] maja 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wskazał, że Starosta Nowosądecki przekroczył terminy załatwiania sprawy określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Od dnia złożenia wniosku w sprawie, tj. od dnia 3 września 2013 r. do dnia wydania pierwszej decyzji, tj. do dnia [...] maja 2014 r. upłynęło ponad osiem miesięcy, a po wydaniu decyzji kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. kolejne dziewięć miesięcy do dnia wydania przez Starostę Nowosądeckiego następnej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W tym stanie rzeczy stan bezczynności organu nie budzi wątpliwości. Obecnie, w związku z wydaniem przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie upłynął jeszcze termin dwumiesięczny na załatwienie sprawy, a dodatkowo skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2015 r. cofnął swoją skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji i wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie. Stwierdzając zatem, że Starosta Nowosądecki dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2013 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu w postępowaniu zainicjowanym powyższym wnioskiem. Ponadto Sąd stwierdził, że Starosta Nowosądecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 3 września 2013 r. Do czasu wydania pierwszej decyzji w sprawie organ prowadził z wnioskodawcą korespondencję wzywając m.in. o odpis z nieistniejącej księgi wieczystej (pismo z dnia 16 września 2013 r.) i mimo wyjaśnień wnioskodawcy i przedkładania przez niego dodatkowych dokumentów podtrzymywał swoje stanowisko w kolejnych pismach z dnia 16 października 2013 r., z dnia 28 listopada 2013 r. i z dnia z dnia 12 marca 2014 r., przy tym pomiędzy pismami z dnia 28 listopada 2013 r. i z dnia z dnia 12 marca 2014 r. upłynęły ponad trzy miesiące. Również czynności podejmowane po wydaniu przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. były nieefektywne i wyczerpywały znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania skoro na skutek organizacji pracy urzędu prowadzono kilkumiesięczną wewnętrzną korespondencję z kancelarią radców prawnych Starostwa (pismami z dnia 17 października 2014 r. i z dnia 5 stycznia 2015 r.) po to, by kolejnymi pismami z dnia 15 stycznia 2015 r. i z dnia 19 lutego 2015 r. wezwać ponownie wnioskodawcę o dostarczenie dokumentów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że S. O. z domu S. i S. S. to tożsame osoby. W ocenie Sądu I instancji stwierdzona bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ przekroczył kilkukrotnie maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, nie usprawiedliwiając tak długiej zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy dochodząc w ostateczności do wniosku o konieczności uregulowania stanu prawnego działki nr [...] w drodze postępowania sądowego, tj. do wniosku, który ponad wszelką wątpliwość nie wymagał prowadzenia wielomiesięcznego postępowania w sprawie, w tym wielokrotnego korespondowania z wnioskodawcą z powoływaniem się na tożsame bądź zbliżone argumenty. Wymóg wnikliwego rozpoznania sprawy, zwłaszcza w kontekście treści wydawanych w sprawie decyzji odmownych mógł być bez przeszkód zrealizowany w ustawowym terminie załatwienia sprawy administracyjnej określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Natężenie opisanych wyżej przejawów przewlekłego prowadzenia postępowania przy braku przekonującego wyjaśnienia odsuwania w czasie rozstrzygnięcia sprawy, które znajdowałoby podstawy w przepisach prawa uzasadniało ich ocenę jako mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu wymierzenie organowi grzywny w związku ze stwierdzeniem, że dopuścił się on bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w wysokości 2.000 zł jest adekwatne do stwierdzonych uchybień. Wymierzając grzywnę we wskazanej wysokości Sąd miał na uwadze nie tylko datę wszczęcia postępowania w sprawie i daty wydawanych w nim decyzji przez Starostę Nowosądeckiego, lecz również charakter stwierdzonych w sprawie uchybień w zakresie podejmowanych czynności i odstępów czasowych między nimi, a także brak skutecznego i przekonującego usprawiedliwienia przyczyn, które wpłynęły na przedłużenie się postępowania administracyjnego. Sąd zindywidualizował wysokość grzywny ze względu na wskazane wyżej okoliczności stanu faktycznego tożsamego – jako punkt odniesienia dla dokonywanych ocen – zarówno gdy chodzi o kwestię bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Ponadto skarżący nie wskazał w swoim wniosku o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości argumentów, jakie mogłyby uzasadniać tak wysoką sankcję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej pkt II, III i IV sentencji złożył Starosta Nowosądecki, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Starosta Nowosądecki nie stosował ich w sposób należyty, w szczególności wynikającej z art. 12 k.p.a. zasady szybkiego i wnikliwego rozstrzygania spraw, do czego zobowiązane są organy administracji publicznej oraz bezpodstawnie przekroczył termin określony ustawą do rozpoznania sprawy a wynikający z art. 35 k.p.a., pozorując podejmowanie czynności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z obiektywnie ocenianych okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności tego odnoszącego się do merytorycznych aspektów sprawy o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy; - art. 154 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją przesłanki do wymierzenia organowi grzywny; - art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy faktycznej wymierzenia organowi grzywny w wysokości aż 2.000 zł; - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji gdy przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania praworządności, z urzędu lub na wniosek stron obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy a także nakładają na organ obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego i dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym wydanie decyzji merytorycznej – także przez wzgląd na wytyczne decyzji kasacyjnych organu odwoławczego – nie było obiektywnie możliwe w ustawowym terminie do czasu ustalenia okoliczności faktycznej związanej z potwierdzeniem tożsamości S. O. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się rozprawy; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa przez radcę prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego według norm przepisanych, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Zarzut kasacyjny związany z wadliwością uzasadnienia może zostać skutecznie podniesiony na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśniając z jakich przyczyn uznał, że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały znamiona rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim Sąd wskazał na podejmowane przez organ czynności i uznał, że okoliczności te przesądzają o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Sąd I instancji przytoczył też zwięźle stan sprawy, jak również stanowiska obu, biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Nie został również naruszony art. 149 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że stosownie do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie natomiast z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem Z. O. z dnia 3 września 2013 r. do tej pory nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Podejmowane przez Starostę Nowosądeckiego czynności nie uzasadniają twierdzenia, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle. O przewlekłym prowadzeniu postępowania świadczy m.in., że pierwsza decyzja merytoryczna została wydana w dniu [...] maja 2014 r., tj. ponad osiem miesięcy po złożeniu wniosku w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Ponadto decyzje organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. oraz z [...] maja 2015 r. były dwukrotnie uchylane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w związku z wadliwie prowadzonym postępowaniem dowodowym, a także w związku z niezawiadomieniem wszystkich stron o toczącym się postępowaniu. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie Z. O. na niezałatwienie przez Starostę Nowosądeckiego sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy na dzień 16 kwietnia 2015 r. Termin ten również nie został zachowany. Nawet stopień skomplikowania sprawy nie uzasadniał niezakończenia postępowania w ciągu 2 lat od daty złożenia wniosku. Takie działanie Starosty Nowosądeckiego rażąco naruszało nie tylko zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., ale również art. 36 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że postępowanie organ prowadził w sposób opieszały i nieskuteczny, co doprowadziło do nieuzasadnionego jego przedłużania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził również, że bezczynność Starosty Nowosądeckiego i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z oceną taką należy się zgodzić. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie naganne działanie organu uzasadniało wymierzenie grzywny w określonej przez Sąd I instancji wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sąd administracyjny w przypadku m.in. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest uprawniony do orzeczenia na wniosek strony lub z urzędu grzywny. Wysokość tej grzywny ustala się na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. (M. P. z 2015 r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.783,46 zł, a zatem górna granica grzywny wymierzonej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wynosiła 37.835 zł. Należy zauważyć, że sąd miarkuje wysokość grzywny w zależności od stopnia winy organu w nieterminowym załatwieniu sprawy. Nie bez wpływu na jej wymiar pozostaje również okoliczność, czy organ po wniesieniu skargi wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki. Sąd I instancji orzekł o wymierzeniu grzywny w wysokości 2.000 zł biorąc pod uwagę powyższe okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna we wskazanej wysokości odpowiada zarówno stopniowi zawinienia, jak też działaniom podjętym przez organ już po wniesieniu skargi. Z przytoczonych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.