III SAB/Kr 49/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skarg Z. O. na bezczynność Starosty i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do wydania w określonym terminie aktu w postępowaniu zainicjonowanym wnioskiem Z. O. z dnia 3 września 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność Starosty i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych); IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 września 2013 r. Z. O. złożył w Starostwie Powiatowym (data wpływu – 5 września 2013 r.) wniosek o dokonanie zmian w rejestrze gruntów dla działki nr [...] położonej w Z, gmina Ł poprzez wpisanie w miejsce S. S. jej spadkobierców na podstawie aktów poświadczenia dziedziczenia z dnia 21 lutego 2013 r. po zmarłej S. O. (nazwisko panieńskie S.), Rep. A. [...] oraz po zmarłym M. O., Rep. A. [...]. Pismem z dnia 16 września 2013 r. Starosta wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o odpis księgi wieczystej dla działki nr [...] położonej w obrębie Z gm. Ł informując, że do czasu uzupełnienia wniosku sprawa pozostaje bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 7 października 2013 r. wnioskodawca wskazał, że nie jest możliwe doręczenie odpisu księgi wieczystej, która nie została założona. Pismem z dnia 16 października 2013 r. Starosta podtrzymał swoje stanowisko zawarte w wezwaniu z dnia 16 września 2013 r. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. wnioskodawca uzupełnił swój wniosek z dnia 3 września 2013 r. o dokumentację dotyczącą działek, z których powstała działka nr [...] położona w Z, gmina Ł. Pismem z dnia 28 listopada 2013 r. Starosta podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 16 października 2013 r. W piśmie z dnia 3 marca 20134 r. wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko wnosząc jednocześnie o przesłanie odpisu dokumentów i udzielenia informacji. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. Starosta podtrzymał swoje stanowisko zawarte w wezwaniu z dnia 28 listopada 2013 r. Starosta decyzją z dnia 20 maja 2014 r., znak: [...] odmówił dokonania zmian w rejestrze gruntów dla działki nr [...] położonej w Z, gmina Ł poprzez wpisanie w miejsce S. O. jej spadkobierców. W uzasadnieniu stwierdzono, że stan prawny działki nr [...] położonej w Z nie jest uregulowany. Działka ta powstała bowiem z parcel gruntowych l.kat. [...] i l.kat. [...] objętych Lwh [...], do których S. O. (z domu S.) posiada udział w 81/5120 cz. + 81/51200 cz. oraz z parceli gruntowej l.kat. [...] objętej Lwh [...], w którym S. O. (z domu S.) wpisana jest w udziałach 3/40 + 3/400. Taki stan, z którego wynikają różne wielkości udziałów we własności ww. parcel tworzących działkę nr [...] w ocenie organu pierwszej instancji uniemożliwia "założenie" działki ewidencyjnej i ujawnienie jej w księdze wieczystej, a co za tym idzie wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r., znak: [...] uchylił powyższą decyzję Starosty z dnia 20 maja 2014 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że rozstrzygnięcie Starosty było przedwczesne, ponieważ nie zgromadzono niezbędnego materiału dowodowego w sprawie. W szczególności nie ustalono, czy figurująca w rejestrze gruntów S. S. jest osobą tożsamą ze S. O. z domu S. Organ odwoławczy podniósł także, że nie wyjaśniono na podstawie jakich materiałów źródłowych S. S. wpisano do rejestru gruntów jako współwłaścicielkę działki nr [...], skoro nie założono dla tej nieruchomości księgi wieczystej (w Lwh figurują dawne parcele gruntowe). Nie sięgnięto także do dokumentów z założenia ewidencji gruntów i budynków, protokołów parcelowych itp. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska Starosty, przytoczonego na wstępie uzasadnienia decyzji, odnośnie przyczyn odmowy dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że różne wielkości udziałów we własności parcel tworzących działkę nr [...] uniemożliwiają "założenie" działki ewidencyjnej i ujawnienie jej w księdze wieczystej, a co za tym idzie wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta i dwukrotnie (pismami z dnia 17 października 2014 r. i z dnia 5 stycznia 2015 r.) występował do kancelarii radców prawnych Starostwa o wydanie opinii prawnej w sprawie, o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z dnia 18 listopada 2014 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. Starosta wezwał wnioskodawcę o dostarczenie dokumentów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że S. O. z domu S. i S. S. to tożsame osoby. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za uzasadnione zażalenie Z. O. na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 16 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 19 lutego Starosta ponownie wezwał wnioskodawcę o dostarczenie dokumentów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że S. O. z domu S. i S. S. to tożsame osoby. Pismem z dnia 14 maja 2015 r. (doręczonym w dniu 18 maja 2015 r.) Z. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w sprawie dokonania zmian w rejestrze gruntów dla działki nr [...] położonej w Z, gmina Ł. Skarga została poprzedzona zażaleniem na nierozpoznanie sprawy w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Starosty do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt; - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga; - zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące; - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Staroście zarzucono naruszenie art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydanym w sprawie [...] uznał zażalenie skarżącego złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin na załatwienie sprawy do dnia 30 maja 2014 r. W dniu 20 maja 2014 r. Starosta wydał decyzję w sprawie [...], w której odmówił wprowadzenia żądanej przez skarżącego zmiany. Wskutek odwołania skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z dalszą bezczynnością Starosty po uchyleniu jego pierwotnej decyzji w sprawie, na skutek ponownego zażalenia skarżącego złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r., znak: [...] uwzględnił zażalenie i wyznaczył organowi termin na załatwienie sprawy do dnia 16 kwietnia 2015 roku. Pomimo wyznaczenia Staroście terminu na załatwienie sprawy, Starosta w dalszym ciągu nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Powoduje to, iż Starosta dopuścił się w jaskrawy sposób naruszenia przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Z wymienionych względów niniejsza skarga stała się konieczna. Ponadto skarżący nadmienił, że w jego ocenie postępowanie Starosty w niniejszej sprawie nosi znamiona rażącej bezczynności i lekceważenia prawa strony do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Jak wynika z akt postępowania Starosty [...], organ prowadzi niniejsze postępowanie w sposób opieszały i przewlekły, nie odpowiada na wszystkie wnioski i pisma strony oraz nie ustosunkowuje się do ich treści pomimo wyraźnego zgłaszania w tym przedmiocie żądań jak, np. w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. Organ w ogóle nie dąży do wyjaśnienia niniejszej sprawy pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku wynikającego z przepisu art. 78 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności uzasadniają także w ocenie skarżącego wymierzenie organowi grzywny i ustalenie przyczyny przewlekłego prowadzenia sprawy oraz ustalenie odpowiedzialnych za to osób. Po złożeniu skargi Starosta decyzją z dnia 25 maja 2015 r., znak: [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu Z gmina Ł polegającej na wpisie spadkobierców po S. O. do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie Z gmina Ł. W dniu 15 czerwca 2015 r. Z. O. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odwołanie od decyzji Starosty z dnia 25 maja 2015 r., znak: [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r., znak: [...] uchylił powyższą decyzję Starosty z dnia 25 maja 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie z powodu przedwczesności złożenia skargi i niewyczerpania środków zaskarżenia w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi Starosta przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Następnie wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, jaki wynika z art. 35 k.p.a., wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. (wydanym w sprawie o sygn. II FSK 3097/12) pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny." Organ podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na bezczynność Starosty i przewlekłe prowadzenia postępowania w dniu 18 maja 2015 r., (data doręczenia), podczas gdy decyzja Starosty wydana została w dniu 25 maja 2015 r., od której skarżący w dniu 15 czerwca 2015 r. złożył odwołanie. Uznać zatem należy, że skarżący złożył skargę przedwcześnie, nie zachowując przesłanek wskazanych w art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc nie wyczerpując środków zaskarżenia jakie służyły skarżącemu w postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2015 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko cofając skargę wyłącznie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji i wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Kontrola sądowo administracyjna obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2013 r. o dokonanie zmian w rejestrze gruntów dla działki nr [...] położonej w Z, gmina Ł poprzez wpisanie w miejsce S. S. jej spadkobierców na podstawie aktów poświadczenia dziedziczenia z dnia 21 lutego 2013 r. po zmarłej S. O. (nazwisko panieńskie S.), Rep. A. [...] oraz po zmarłym M. O., Rep. A. [...]. Ze względu na to, że skarżący objął swoją skargą dwie sprawy sądowoadministracyjne, tj. sprawę bezczynności i sprawę przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, sprawy te zostały zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami: III SAB/Kr 49/15 i III SAB/Kr 68/15, a następnie połączone przez Sąd do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SAB/Kr 49/15. Skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ jest dopuszczalna, gdyż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wykazuje, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Z. O. z dnia 3 września 2013 r. o dokonanie zmian podmiotowych w rejestrze gruntów dla działki nr [...] położonej w Z, gmina Ł zakończyło się decyzją Starosty z dnia 20 maja 2014 r., znak: [...], a następnie było kontynuowane po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji kasacyjnej z dnia 21 sierpnia 2014 r., znak: [...] i zakończyło się decyzją Starosta z dnia 25 maja 2015 r., znak: [...] i jest kontynuowane w związku z wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji kasacyjnej z dnia 28 sierpnia 2015 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie kształtuje się zasadny - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z pojęciem "bezczynności". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969). Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być zatem rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że Starosta przekroczył terminy załatwiania sprawy określone we wskazanych wyżej przepisach k.p.a. Od dnia złożenia wniosku w sprawie, tj. od dnia 3 września 2013 r. do dnia wydania pierwszej decyzji w tej sprawie, tj. do dnia 20 maja 2014 r. upłynęło ponad osiem miesięcy, a po wydaniu decyzji kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 sierpnia 2014 r. kolejne dziewięć miesięcy do dnia wydania przez Starostę następnej decyzji z dnia 25 maja 2015 r. W tym stanie rzeczy stan bezczynności organu nie budzi wątpliwości. Obecnie, w związku z wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji kasacyjnej z dnia 28 sierpnia 2015 r., znak: [...] nie upłynął jeszcze termin dwumiesięczny na załatwienie sprawy, a dodatkowo skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2015 r. cofnął swoją skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji i wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie. Stwierdzając zatem, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2013 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania tego organu do wydania w określonym terminie aktu w postępowaniu zainicjowanym powyższym wnioskiem. Po dokonaniu analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się również przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2013 r. Do czasu wydania pierwszej decyzji w sprawie przez Starostę, tj. do czasu wydania decyzji z dnia 20 maja 2014 r. organ prowadził z wnioskodawcą korespondencję wzywając m.in. o odpis z nieistniejącej księgi wieczystej (pismo z dnia16 września 2013 r.) i mimo wyjaśnień wnioskodawcy i przedkładania przez niego dodatkowych dokumentów podtrzymywał swoje stanowisko w kolejnych pismach z dnia 16 października 2013 r., z dnia 28 listopada 2013 r. i z dnia z dnia 12 marca 2014 r., przy tym pomiędzy pismami z dnia 28 listopada 2013 r. i z dnia z dnia 12 marca 2014 r. upłynęły ponad trzy miesiące. Również czynności podejmowane po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji kasacyjnej z dnia 21 sierpnia 2014 r., znak: [...] były nieefektywne i wyczerpywały znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania skoro na skutek organizacji pracy urzędu prowadzono kilkumiesięczną wewnętrzną korespondencję z kancelarią radców prawnych Starostwa (pismami z dnia 17 października 2014 r. i z dnia 5 stycznia 2015 r.) po to, by kolejnymi pismami z dnia 15 stycznia 2015 r. i z dnia 19 lutego 2015 r. wezwać ponownie wnioskodawcę o dostarczenie dokumentów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, że S. O. z domu S. i S. S. to tożsame osoby. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2013 r., jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ przekroczył kilkukrotnie maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy w żadnym miejscu nie usprawiedliwiając tak długiej zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy dochodząc w ostateczności do wniosku o konieczności uregulowania stanu prawnego działki nr [...] w drodze postępowania sądowego, tj. do wniosku, który ponad wszelką wątpliwość nie wymagał prowadzenia wielomiesięcznego postępowania w sprawie, w tym wielokrotnego korespondowania z wnioskodawcą z powoływaniem się na tożsame bądź zbliżone argumenty. Wymóg wnikliwego rozpoznania sprawy, zwłaszcza w kontekście treści wydawanych w sprawie decyzji odmownych mógł być bez przeszkód zrealizowany w ustawowym terminie załatwienia sprawy administracyjnej określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Natężenie opisanych wyżej przejawów przewlekłego prowadzenia postępowania przy braku przekonującego wyjaśnienia odsuwania w czasie rozstrzygnięcia sprawy, które znajdowałoby podstawy w przepisach prawa uzasadniało ich ocenę jako mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący wnioskował o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 cyt. ustawy. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy wymierzenie organowi grzywny w związku ze stwierdzeniem, że dopuścił się on bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w wysokości 2000 zł jest adekwatne do stwierdzonych uchybień. Jest to dodatkowa sankcja obok konsekwencji prawnych, jakie wiążą się ze stwierdzeniem przez Sąd, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości Sąd miał na uwadze nie tylko datę wszczęcia postępowania w sprawie i daty wydawanych w nim decyzji przez Starostę, lecz również charakter stwierdzonych w sprawie uchybień w zakresie podejmowanych czynności i odstępów czasowych między nimi, a także brak skutecznego i przekonującego usprawiedliwienia przyczyn, które wpłynęły na przedłużenie się postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że przepis art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. Sąd znajdując podstawy do wymierzenia grzywny i ustalając jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach działa prawidłowo, jeżeli wskazuje na motywy, jakie legły u podstaw dokonanego wymiaru. Sąd w niniejszej sprawie zindywidualizował wysokość grzywny wymierzonej Staroście ze względu na wskazane wyżej okoliczności stanu faktycznego tożsamego – jako punkt odniesienia dla dokonywanych ocen – zarówno gdy chodzi o kwestię bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Ponadto skarżący nie wskazał w swoim wniosku o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości argumentów, jakie mogłyby uzasadniać tak wysoką sankcję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.