II OSK 2424/14

Dnia 7 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1532/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej S. ... w S. na decyzję Wojewody Z. z dnia 22 października 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1532/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi [...] (skarżąca) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak podano na wstępie uzasadnienia powyższego wyroku Prezydent Szczecina decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej uPb), zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o udzieleniu [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym przy ul. [...] w Szczecinie, poprzez zatwierdzenie aneksu nr 1 do projektu budowlanego. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), wniosła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydenta Szczecina. Wspólnota w uzasadnieniu wniosku wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a o wydaniu decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę dowiedziała się dopiero w dniu 17 stycznia 2013 r. Podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana po dokonaniu zmian i przeprowadzeniu robót budowlanych nią objętych, które miały miejsce w 2009 r., a sporna budowa spowodowała zamknięcie wszelkiego dojazdu, w tym pożarowego, do ściany zachodniej budynku Wspólnoty od strony ul. [...], pomimo posiadanej służebności. Powyższy wniosek uzupełniono pismem z dnia 18 marca 2013 r., w którym Wspólnota podała, że w jej ocenie zakończenie budowy budynku wraz z zagospodarowaniem terenu przed wydaniem decyzji nr [...], stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 oraz z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. W motywach wyroku sądu wojewódzkiego podano dalej, że po wydaniu postanowienia z dnia 20 lutego 2013 r. o wznowieniu postępowania, Prezydent Szczecina decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. o zmianie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę uznając, że [...] nie może być stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Działając trybie odwoławczym Wojewoda Zachodniopomorski w dniu [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując na nieuprawnione zawężenie kręgu stron postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Szczecina decyzją z dnia [...]sierpnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., nie uchylił decyzji własnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i stwierdził, że wydanie tej ostatniej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, gdyż zabudowa nieruchomości nie uniemożliwiła wykonywania służebności (polegającej na dostępności na czas remontu do ścian budynku [...], a zatwierdzone nią zmiany nie oddziaływają na nieruchomości sąsiednie, ani nie zmieniają możliwości dostępu do ściany zachodniej oficyny [...] od ul. [...], czy też warunków dojazdu pożarowego do ścian oficyny w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją nr [...]. Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie podnosząc, że organ nawet nie podjął próby wyjaśnienia sprawy w kontekście wskazywanych przez nią okoliczności oraz bezzasadnie nie dopuścił wnioskowanych dowodów, tj. dowodu z przesłuchania świadka oraz przeprowadzenia rozprawy. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Zachodniopomorski w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, zmiany zatwierdzone decyzją organu I instancji nie generują jakiegokolwiek oddziaływania na sąsiednie nieruchomości ani nie mają negatywnego wpływu na ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, jak i nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany zamienny został wykonany przez osoby uprawnione oraz uzyskał wymagane przepisami uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych. Tak więc organ właściwy nie mógł odmówić wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że zagospodarowanie terenu działki inwestycyjnej nie uniemożliwia dojścia do ścian oficyn budynków przy ul. [...],[...] i [...] na okres ewentualnego ich remontu. Z kolei brak dojazdu do ścian tych budynków jest bez znaczenia, gdyż w akcie notarialnym została zapisana służebność polegająca na zapewnieniu dostępu do ścian ww. budynków na czas remontu, którą to dostępność projekt zagospodarowania terenu zapewnia. Wobec powyższego organ II instancji nie znalazł w sprawie okoliczności wymagających wyjaśnienia oraz uzgodnienia interesów stron podczas rozprawy administracyjnej. [...] decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego zaskarżyła do WSA w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie z uwagi na pominięcie okoliczności mających istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, a także błędną wykładnię i zastosowanie przepisów ustawy K.p.a. Strona skarżąca argumentując zasadność skargi w piśmie z dnia 1 grudnia 2013 r. oraz w pismach z dnia 9 kwietnia 2014 r. i z dnia 12 kwietnia 2014 r., ponownie powołała się na fakt zamknięcia dostępu do ścian jej oficyny od strony ul. [...], dokonanego na skutek intensywnej zabudowy i zróżnicowania poziomu terenu działki inwestycyjnej oraz zmiany spadków terenu oraz posiadania przez nią służebności tego terenu. Wskazano, że zmiana ukształtowania terenu działek nr [...] i [...], obr. 1028 i poziomu spadków tego terenu nastąpiła w wyniku samowoli budowlanej, albowiem o zmianę decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę wystąpiono post factum, tym samym decyzja zmieniająca jest nieważna. Skarżąca zaznaczyła, że inwestor nie wypełnił wskazań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, ani w pozwoleniu na budowę, a w efekcie realizacji inwestycji nastąpiło pogorszenie warunków użytkowania oficyny budynku przy ul. [...] w Szczecinie poprzez zalewanie ścian i fundamentów budynków wodami opadowymi. Ponadto, zarówno organ I jak i II instancji nie dopuścił żadnych z wnioskowanych przez Wspólnotę dowodów, nie wydając przy tym postanowienia. W ocenie strony, powyższe uchybienia przesądzają o naruszeniu przez organ m. in. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 89 § 1 i 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania − [...] w piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2014 r., ustosunkowując się do skargi podniosła, że nie było potrzeby przeprowadzenia w sprawie innych dowodów, a tym bardziej rozprawy. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Szczecinie stwierdził, że sposób wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, czy inwestor wykonał roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji w sprawie pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2010 r., jest nie do zaakceptowania. Zdaniem tegoż sądu w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie przedstawił jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, zaś stanowisko organu I instancji również musi być ocenione krytycznie. Chybione było odwoływanie się do stanowiska PINB w Szczecinie zaprezentowanego w piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r., bowiem w piśmie tym, kierowanym do skarżącej Wspólnoty, organ nadzoru budowlanego nie wypowiedział się co do tego, czy roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. zostały wykonane przez inwestora w ramach samowoli budowlanej przed jej uzyskaniem, czy też nie. Z tego pisma, jak i z poprzedzającego je pisma z dnia 5 marca 2013 r., nie wynikało, aby organ nadzoru budowlanego w ogóle prowadził postępowanie w tym kierunku. W ocenie sądu I instancji zaniechanie organu I instancji w wyjaśnieniu podnoszonej kwestii nie mogło być uzasadnione brakiem reakcji organu nadzoru budowlanego, skoro Prezydent Szczecina posiada uprawnienia do wykorzystania środków dowodowych umożliwiających samodzielne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy do zrealizowania prac budowlanych objętych decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. doszło przed jej wydaniem. Wobec powyższego sąd I instancji uznał, że brak podjęcia przez organy ustaleń faktycznych w opisanym wyżej zakresie, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – [...] zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z ar. 152 Ppsa poprzez uchylenie przez sąd I instancji decyzji organu I instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy z uwagi na treść art. 146 § 2 K.p.a. brak było podstaw do uchylenia przez organ decyzji Prezydenta Miasta Szczecina, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i 152 Ppsa poprzez uchylenie przez sąd I instancji decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarga Wspólnoty podlegała oddaleniu, zaś decyzja organu II instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. zgodnie z art. 89 K.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a tym samym obie decyzje nie były decyzjami przedwczesnymi. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 Ppsa skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa wniesiono o zasądzenie od skarżącej Wspólnoty na rzecz [...] zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania strony były traktowane równo, a organy obu instancji umożliwiały każdej z nich czynny udział na każdym etapie prowadzonego postępowania. Świadczy o tym chociażby skierowanie sprawy o wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącą Wspólnotę okoliczności związanych z wykonaniem robót budowlanych przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, który jest właściwy do prowadzenia postępowania w tym zakresie. Tym samym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – organy nie zbagatelizowały ww. okoliczności podnoszonej przez skarżącą. W odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną, nie sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Wspólnoty w zaskarżonym wyroku WSA w Szczecinie wnikliwie i wszechstronnie rozpoznał cały materiał dowodowy przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem wszystkich okoliczności i przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie bez jakichkolwiek uchybień procesowych czy naruszenia przepisów postępowania. Pismem procesowym z dnia 4 maja 2016 r. przedstawiciel Wspólnoty zawiadomił, że z przyczyn obiektywnych nie będzie mógł uczestniczyć w rozprawie i oświadczył, iż w całości podtrzymuje wszystkie wnioski, które zostały zawarte w treści odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem podług art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię, wedle której sąd wojewódzki uchybić miał przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 i 152 cyt. ustawy, skoro uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wadliwie dopatrując się po stronie orzekających organów, iż dopuściły się one z kolei naruszenia przepisów odnośnie reguł prowadzenia postępowania dowodowego, nie przeprowadzając w szczególności rozprawy administracyjnej, a tym samym nie doszło w toku postępowania wznowieniowego do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 89, art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w świetle ustaleń poczynionych przez organy obu instancji podnoszone przez skarżącą Wspólnotę okoliczności nie uprawniały do wzruszenia ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w aspekcie przepisu art. 146 § 2 K.p.a., skoro mogła zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Prawidłowo sąd wojewódzki dostrzegł, że najistotniejszą kwestią było wyjaśnienie podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą Wspólnotę okoliczności faktycznej daty zrealizowania przez [...] jako inwestora robót budowlanych objętych źródłową decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, zanim została wydana i stała się ostateczną decyzja Prezydenta Szczecina z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Podzielić należy pogląd WSA w Szczecinie, wedle którego chybione jest odwoływanie się w tym względzie do stanowiska PINB w Szczecinie zaprezentowanego w piśmie tego organu z dnia 26 kwietnia 2013 r. w aspekcie treści tego pisma. Nie sposób bowiem przyjąć, że organ nadzoru budowlanego dokonał autorytatywnego ustalenia daty zrealizowania robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Szczecina z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], co z kolei mogłoby usprawiedliwiać zaniechanie w tym względzie organów I i II instancji orzekających w trybie wznowieniowym. Nie można zaakceptować wywodu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, jakoby pismo PINB w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2013 r. stanowiło dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Nie jest także trafny pogląd skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, jakoby dowód z przesłuchania świadków był dopuszczalny w "wyjątkowych sytuacjach". Z przepisu art. 75 § 1 zd. 2 K.p.a., w którym wymieniono w sposób przykładowy środki dowodowe w żaden sposób nie można – jak próbuje to czynić autor skargi kasacyjnej – dowodu z zeznań świadków traktować jako dopuszczalny w bliżej nie określonych sytuacjach, które opisano mianem "wyjątkowych". Tym samym trafnie sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że organ I instancji prowadząc postępowanie wznowieniowe uchylił się od zbadania stanu faktycznego sprawy, poniechał przeprowadzenia rozprawy, o co wnosiła w toku postępowania skarżąca Wspólnota, czym naruszono także zasadę takiego prowadzenia postępowania, które powodowałoby pogłębienie zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie naruszono zatem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylając decyzje obu instancji. Te okoliczności czynią także zarzut naruszenia przepisu art. 146 § 2 K.p.a. chybionym, bo jest on przedwczesny, skoro najpierw należało bezsprzecznie ustalić datę wykonania spornych robót budowlanych. Z powyższych przyczyn dojść należało do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.