II GSK 4556/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 289/16 w sprawie ze skargi Z. P. A. P. na porozumienie z dnia [...] września 2015 r. zawarte pomiędzy Głównym I. F. a P. N. R. A. w celu usprawnienia postępowań administracyjnych dotyczących zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Związek Pracodawców A. P. z siedzibą w W. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Porozumienie z [...] września 2015 r. zawarte pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej. Porozumienie zostało zawarte na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.) oraz art. 109 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej p.f.) w celu usprawnienia postępowań administracyjnych dotyczących zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, o którym mowa w art. 94a p.f. oraz kar pieniężnych za naruszenie tego zakazu, o których mowa w art. 129b p.f. W ocenie skarżącego wspomniane Porozumienie należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Uprawnienia i obowiązki dotyczą bowiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego (składanie oraz popieranie złożonych skarg kasacyjnych, zawiadamianie organizacji społecznych o toczących się postępowaniach, udostępnianie dokumentów i informacji) oraz okręgowych izb aptekarskich (np. uprawnienie do wszczęcia lub uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach administracyjnych w sprawie reklamy apteki, uprawnienie do uzyskiwania dostępu do dokumentów i informacji). Według skarżącego jest on uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem skarżone Porozumienie nie zawiera elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 289/16 odrzucił skargę Związku Pracodawców A. P. z siedzibą w W.. W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżone Porozumienie z [...] września 2015 r. nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., nie jest aktem lub czynnością podjętą w sprawie indywidualnej, nie jest skierowane do określonego podmiotu, nie ustala ono praw ani obowiązków skarżącego. Zaskarżone Porozumienie zostało zawarte pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej, ma charakter ogólny, dotyczy postępowań administracyjnych w przedmiocie zakazu reklamy aptek oraz wymierzenia kar pieniężnych za naruszenie tego zakazu. Związek Pracodawców A. P. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że zawarcie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego Porozumienia z [...] września 2015 r. z Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej ("Porozumienie") nie stanowi aktu lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy Porozumienie ma charakter aktu lub czynności dotyczącej indywidualnych uprawnień Naczelnej Izby Aptekarskiej oraz okręgowych izb aptekarskich, a także dotyczącej zbioru indywidualnych uprawnień i obowiązków właścicieli aptek będących stronami postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych toczących się w dacie zawarcia Porozumienia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zamknęło skarżącej drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zamknęło skarżącej drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, w związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzestał na przedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze, natomiast nie odniósł się do ich treści, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie Porozumienie nie jest aktem lub czynnością podjętą w sprawie indywidualnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia lub co najmniej utrudnia kontrolę kasacyjną zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznana w jej granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działalności administracji publicznej, które w pełni opisał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wynikające z regulacji art. 3 p.p.s.a.. Oceniając charakter zaskarżonego w sprawie Porozumienia pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] września 2015 r., należy zauważyć, że nie jest on ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, wynika z przepisów prawa. Zaskarżone Porozumienie nie może być uznane za akt lub czynności podlegające kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że zaskarżone Porozumienie nie jest aktem lub czynnością podjętą w indywidualnej sprawie jak również nie jest skierowane do określonego podmiotu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że akt lub czynność może wykazywać cechy aktu generalnego, jednak co do zasady podejmowany jest w sprawie indywidualnej. W przypadku Porozumienia nie sposób mówić o jego podwójnym charakterze (generalnym i indywidualnym), gdyż w ogóle nie mieści się ono w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Porozumienie jest w istocie rodzajem umowy zawartej pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Izby Aptekarskiej, w której został określony model współdziałania stron w postępowaniach dotyczących zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, a także dotyczących nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 129b ust. 1 P.f. Z treści samego Porozumienia wynika, że jego strony dokonały pewnych ustaleń, wypracowały wspólne stanowisko i postanowiły w określonym czasie działać zgodnie z nim. Taki sposób uregulowania zasad współdziałania niewątpliwie świadczy o tym, że Porozumienie nie ma charakteru władczego (nie jest jednostronnym aktem lub czynnością). Akty i czynności, o których mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą należeć do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Przyjmuje się, że sprawę z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08). W przypadku Porozumienia organ administracji publicznej nie załatwił sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz zawarł umowę, co oznacza, że działał w innej formie, niż przewidziana dla załatwienia spraw tego rodzaju. Wobec ustalenia, że zaskarżone Porozumienie nie ma cech aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należało uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób, umożliwiający jego kontrolę. Sąd wskazał na podstawę faktyczną oraz prawną rozstrzygnięcia, a także wyjaśnił w takim stopniu, że możliwa była ocena stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Z tego względu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.