II SA/Kr 379/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. W. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 25.01.2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpatrzeniu odwołania A.W. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 15.12.2015 r. (znak [...] ) o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wnioskiem złożonym drogą elektroniczną w dniu 8.12.2015r. A.W. zwróciła się do Prezydenta Miasta O. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy organ ten zawarł umowę ustanawiającą użytkowanie wieczyste na nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] (działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... , [...] ). Jeżeli tak, to strona wniosła o wskazanie numeru umowy oraz doręczenie skanu lub kserokopii umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste zanonimizowanej stosownie do treści norm prawnych o ochronie danych osobowych. Organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia tego aktu wskazując, że wprawdzie żądane informacje stanowią informację publiczną, to jednakże z mocy przepisów art. 110 ustawy prawo o notariacie, brak jest możliwości udostępnienia aktu notarialnego w trybie ustawy o odstępie do informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie wniesione przez A.W. wskazało, że objęte wnioskiem żądanie z 8.12.2015r. dotyczy informacji publicznej. Jako podstawę odmowy udostępnienia informacji wskazano przepis art. 110 ustawy prawo o notariacie, regulujący sytuacje, w których jest dopuszczalne wydawanie wypisów z aktów notarialnych. Pomimo argumentacji strony, iż wniosek nie dotyczył udostępnienia wypisu z aktu notarialnego, ale jego zanonimizowanej kserokopii czy skanu, SKO uznało, że decyzja organu I instancji znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności w przytoczonym w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 1373/14) z 12 czerwca 2015 r. W rozstrzygnięciu tym, Sąd na gruncie sprawy z wniosku o udostępnienie kopii umowy notarialnej, rozstrzygnął wątpliwości dotyczące możliwości udostępnienia informacji publicznej w drodze udostępnienia aktu notarialnego lub jego wypisu. W części prawnej swojego uzasadnienia ani jednym zdaniem Sąd ten nie odniósł się do kwestii udostępnienia kopii/skanu aktu notarialnego. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej jest zasadna, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym na marginesie, iż część informacji zawartych w żądanym przez stronę dokumencie jest dostępna w księdze wieczystej nieruchomości. A.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , wnosząc o jej uchylenie oraz o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego, tj.: - art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c oraz 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na wniosek; - art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie, poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego nieobjętego zakresem hipotezy tej normy prawnej, poprzez zastosowanie do wniosku, który nie dotyczy wniosku o wydanie wypisu aktu notarialnego, lecz wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie zanonimizowanej, kserokopii umowy zawartej w formie aktu notarialnego, niezawierającej informacji, których udostępnienie może naruszyć normy prawne dotyczące ochrony danych osobowych; - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, która została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie; - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej, w sposób ogólnikowy i skrótowy, a przede wszystkim nieadekwatny do treści żądania wnioskodawcy, który nie domagał się wydania wypisu z aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25.01.2015r.oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta O. decyzji z dnia 15.12.2015r., Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że obie wymienione decyzje podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określony jest w jej art. 4. Zgodnie ust. 1 tego artykułu obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności: organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (ust. 1 pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (ust. 1 pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1 pkt 5). Przyjąć zatem należy, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub gospodarujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie, jak wynika z przepisu art. 4 ust. 3 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1, a także ust. 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle przywołanego przepisu nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta jako organ władzy publicznej jest na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym w sprawach o udzielenie informacji publicznej do jej udostępnienia. Z kolei pojęcie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Bliższe sprecyzowanie tego pojęcia obejmuje art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź dotyczących go w jakikolwiek sposób. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, oraz z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. aktI OSK 678/11, LEX nr 1082797). O zakwalifikowaniu zatem określonej informacji jako publicznej decyduje treść i charakter żądanej informacji. W niniejszej sprawie A.W. wystąpiła o udostępnienie informacji w postaci skanu aktu notarialnego lub jego kserokopii, obejmującego umowę ustanawiającą użytkowanie wieczyste, zanonimizowanej stosownie do treści norm o ochronie danych osobowych. W świetle tego, co powiedziano wyżej, a w szczególności wobec treści art. 6 ust. 5 lit.c ustawy, który za informację publiczną uznaje informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego, uznać należało, że informacja żądana we wniosku skarżącej stanowiła informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Jednocześnie wbrew stanowisku organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie znajdywał zastosowania przepis art. 110 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014r., poz.164), w którym organ upatrywał podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji. Przepis ten stanowi, że wypisy aktu notarialnego wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym (§ 1), a nadto, że za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego, w którego okręgu znajduje się kancelaria notariusza, wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom (§ 2 zd.1). § 3. W nagłówku wypisu aktu zaznacza się, że wydany dokument jest wypisem. Wypis powinien być dosłownym powtórzeniem oryginału, jednak poprawek i przekreśleń znajdujących się w oryginale nie należy zamieszczać w wypisie. Na końcu wypisu zaznacza się, komu i kiedy wypis wydano. Wypis podpisuje notariusz i opatruje pieczęcią. Wypis mający więcej niż jeden arkusz powinien być ponumerowany, połączony, parafowany i spojony pieczęcią. W świetle powołanych przepisów, dysponentem wypisu aktu notarialnego jest notariusz, wypis podlega szczególnej ochronie i w związku z tym akt notarialny (jego wypis) nie należy do kategorii dokumentów udostępnianych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazano na wstępie, przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę. Pomija ono bowiem treść wniosku, w którym A.W. wniosła nie o wydanie wypisu aktu notarialnego, a jedynie o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie zanonimizowanej kserokopii umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Jak stanowi art. 109 Prawa o notariacie, wypis aktu notarialnego ma moc prawną oryginału. Stąd przewidziane w art. 110 Prawa o notariacie ograniczenia podmiotowe w wydawaniu wypisów oraz szczególny tryb uzyskania wypisu przez osoby niewymienione w art. 110 ust. 1 ustawy. Podkreślić jednak jeszcze raz należy, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca nie ubiegała się o wydanie wypisu wskazanego w decyzji aktu notarialnego dot. umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste podanych nieruchomości. Przepisy ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały więc w tym zakresie zastosowania. W konsekwencji argumentacja zawarta w decyzji organu odwoławczego nawiązująca do treści wyroku NSA z 12.06.2015r., I OSK 1373/14, wynikała z błędnego zastosowania ostatnio wymienionych przepisów do odmiennego stanu faktycznego niniejszej sprawy. Warto w tym miejscu również wyjaśnić, że polski system prawa nie jest oparty na zasadzie wiążącego precedensu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I FZ 154/06, LEX nr 238605, dostępne jw. – i powołane tam orzecznictwo), zatem wcześniejsze orzeczenie w podobnej sprawie przez inny czy też ten sam sąd nie mogłoby mieć – nawet pomimo uznania takich wartości, jak spójność i jednolitość orzecznictwa – decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie przywołuje też określone stanowisko orzecznictwa – tak jak i poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu – nie na zasadzie powołania się na rozstrzygnięcie precedensowe determinujące kształt wyroku w niniejszej sprawie, lecz z uwagi na siłę lub klarowność argumentacji, które mogą mieć wpływ na dokonanie wykładni prawa w niniejszej sprawie. Nadto, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ ma możliwość "odpersonalizowania dokumentu", to jest dokonania jego anonimizacji. Udostępniany dokument musi być pozbawiony treści, które w jakikolwiek, nawet pośredni, sposób pozwalałyby na identyfikację stron umowy, a więc imion nazwisk, ich adresów, numerów ewidencyjnych działek, miejsca ich położenia itp. W ten zaś sposób zostanie zrealizowane prawo strony do uzyskania informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz zostaną zachowane przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zarazem trzeba uznać, że czysto automatyczne usunięcie indywidualnych danych osobowych nie stanowi przetworzenia informacji, gdyż przetworzenie informacji, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z dokumentu elementów w postaci danych osobowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 751/10 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II S.A./Kr 1258/08). Takie usunięcie danych osobowych nie wiąże się również z koniecznością wydawania odrębnej decyzji o odmowie dostępu w zakresie poddanym anonimizacji (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym" str. 210-211 oraz ). Ponadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga podkreślenia, że wnioskodawczyni wielokrotnie wskazywała na możliwość dokonania anonimizacji żądanej przez nią kopii dokumentu. Uznać zatem należy, że wniosek skarżącej nie obejmował żądania wydania jej wskazanej kopii wraz z danymi podlegającymi ochronie stosownie do powołanych wyżej przepisów. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z punktu II wyroku uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.