I OSK 2295/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G.E. Dystrybucja S.A. w Lublinie Oddział Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 256/16 w sprawie ze skargi PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie Oddział Białystok na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 256/16, oddalił skargę PGE Dystrybucja SA w Lublinie Oddział Białystok na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Powiatu Białostockiego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] – na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoływanej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm. – dalej "u.g.n.") – odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka o nr geod. 288, położonej w P., gm. C., stanowiącej własność A. J., poprzez udzielenie PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, zezwolenia na wejście na teren dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok wskazując, że planowana inwestycja celu publicznego została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny i odpowiada założeniom inwestycyjnym PGE Dystrybucja SA z siedzibą w Lublinie. Wojewoda Podlaski, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podał, że z załącznika graficznego planu miejscowego wynika, iż działka będąca przedmiotem wniosku położona jest na terenie oznaczonym symbolami MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, UR - usługi rzemieślnicze, Ul - usługi inne i KS - tereny usług komunikacji samochodowej. Natomiast przebieg istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia na rysunku planu oznaczono symbolem EsNi. Linia ta nie przebiega przez działkę będącą przedmiotem wniosku. Ponadto na rysunku planu wskazano przebieg planowanej linii średniego napięcia, oznaczonej symbolem EsNp. Planowana inwestycja również nie przebiega przez działkę, oznaczoną nr geod. 288. Wskazano, że trasa wskazanej we wniosku z 26 maja 2015 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestycji, nie została też określona w części graficznej planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego, plan w części opisowej dopuścił możliwość zmiany lokalizacji linii SN 15 KV oraz stacji transformatorowych, jednakże bez określenia przebiegu takiej sieci na rysunku planu, nie jest możliwe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, które nie zostały przeznaczone w planie na ten cel z powołaniem się na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym wypadku jedyną możliwością jest zrealizowanie inwestycji za zgodą właściciela obciążanej nieruchomości. Organ podkreślił, że inwestor może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela tylko tych nieruchomości, które pod tego typu inwestycje zostały w planie przeznaczone. Jeżeli tak się nie stało, nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji z wykorzystaniem unormowania art. 124 ustawy. W ocenie Wojewody również to, że część działki nr geod. 288, przeznaczona w przyszłości jest pod drogę publiczną, nie może stanowić podstawy do skorzystania z przymusowego ograniczenia prawa własności, dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN w pasie drogowym planowanej drogi. Wobec tego organ stwierdził, że brak określenia zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym albo brak decyzji lokalizacyjnej stanowią przesłanki negatywne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. oddalił skargę wskazując, że słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja nie odpowiada ustaleniom przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości naruszałoby dyspozycję art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu słusznie organy przyjęły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem zmiany lokalizacji przebiegu linii. Sąd wskazał, że istotnie, plan w części opisowej dopuszcza zmianę lokalizacji linii SN i 15 Kv oraz stacji transformatorowych (§ 3 ust. 4.6.3.). Niemniej jednak, w ocenie Sądu, zmiana lokalizacji może być dopuszczalna jedynie w przypadku nieruchomości, które zostały przeznaczone w planie na ten cel. Natomiast działka nr 288 nie została przeznaczona na taki cel. W takim wypadku nie można mówić o zmianie lokalizacji linii na przedmiotowej działce, albowiem taka linia w ogóle nie przebiega przez tę działkę. Zdaniem Sądu słusznie więc organy stwierdziły, że niedopuszczalne jest zastosowanie trybu przymusowego ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości, które pod tego typu inwestycje nie zostały w planie przeznaczone. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka zrzekła się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 124 ust. 1 i 3 w związku z art.112 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do jego zastosowania i nieuzasadnione przyjęcie, iż nie została spełniona przesłanka zgodności budowy linii kablowej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., ponieważ trasa tej inwestycji nie została określona w części graficznej planu obowiązującego na terenie wsi P. (dz. nr geod.288); 2) art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą wszelkie przesłanki do jego zastosowania; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej skarżoną decyzją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że proponowana lokalizacja urządzeń energetycznych na działce oznaczonej nr geodezyjnym 288, położonej w miejscowości P., gmina C. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., który zakłada rezerwę terenu pod projektowane stacje transformatorowe wraz z liniami zasilającymi SN 15 kV, jak wskazano w rysunku planu. Dopuszcza on również zmianę lokalizacji linii SN 15 kV oraz stacji transformatorowych pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenu oraz zachowane będą obowiązujące w tym zakresie przepisy szczególne. Skarżąca spółka wskazała, że uwadze Sądu umknęło, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w pkt 4.6.5. określa, gdzie powinny być sytuowane nowe sieci, wskazując że sieć elektroenergetyczna napowietrzna i kablowa – podziemna może być realizowana w pasach drogowych na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych, a część działki nr geod. 288 jest właśnie przyszłą drogą publiczną. Podano, że taka lokalizacja projektowanych linii w przyszłości nie będzie w żaden sposób ograniczać użytkowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem, przez które będzie przebiegać. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z przepisami art. 7, 77 i 80 k.p.a Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena postępowania wyjaśniającego dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie narusza powołanych wyżej przepisów. Wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione – zgodnie z regułami zawartymi w powyższych przepisach – prawidłowo zostały też ocenione przez pryzmat przesłanek z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. (art. 6 ust. 1). Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 w/w ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym i podstawowym, aby móc się ubiegać o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego jest realizacja celu publicznego, wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli brak jest miejscowego planu zagospodarowania. Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Taki wymóg odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Zaznaczyć też należy, że na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. organ nie jest władny zmieniać ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W niniejszej sprawie – jak wynika z wniosku skarżącej Spółki z dnia 26 maja 2015 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. – z właścicielem przedmiotowej działki prowadzone były rokowania i negocjacje – o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. – dotyczące uzyskania zgody na wykonanie budowy linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN, jednak nie przyniosły one pozytywnego rezultatu, nie udało się zawrzeć porozumienia. Wobec tego skarżąca Spółka wystąpiła – w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. o wydanie decyzji zezwalającej na wejście na przedmiotową nieruchomość w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN. W rozpoznawanej sprawie kwestią bezsporną jest, że planowana inwestycja jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 u.g.n., natomiast do wyjaśnienia pozostaje, czy została spełniona przesłana zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr 288 położona w P., gmina C., położona jest na terenie objętym uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Z załącznika graficznego planu miejscowego wynika, że przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolami MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, UR – usługi rzemieślnicze, Ul – usługi inne i KS – tereny komunikacji samochodowej. Natomiast planowana linia elektroenergetyczna średniego napięcia nie została określona w części graficznej planu miejscowego, nie wynika z niego, że linia ta przebiega przez działkę nr 288. Plan zagospodarowania dopuszcza co prawda w § 3 ust. 4.6.3. zmianę lokalizacji linii SN i 15 Kv oraz stacji transformatorowych, jednak zasadnie w sprawie przyjęto, że zmiana taka może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych na ten cel. W niniejszej zaś sprawie, skoro linia elektroenergetyczna średniego napięcia w ogóle nie przebiega przez przedmiotową działkę, to nie można mówić o zmianie jej lokalizacji. Nie jest przy tym zasadny argument skargi kasacyjnej o tym, że część działki nr 288 jest w przyszłości przeznaczona pod drogę publiczną, co winno uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie może bowiem być podstawą do przymusowego ograniczenia prawa własności okoliczność przyszła. Sam bowiem zamiar realizacji celu publicznego na nieruchomości, która w obowiązującym planie zagospodarowania nie została przeznaczona pod realizację takiego celu publicznego, nie daje podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu, zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony o czym była już mowa powyżej, co oznacza, że musi ona jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Wobec powyższego oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, że także zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z tym względów Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.