II SAB/Bk 37/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy Kobylin B. w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. B. do załatwienia wniosku T. W. z dnia [...] sierpnia 2011 roku w terminie 30 dni od chwili zwrotu akt; 2. stwierdza, że Wójt Gminy K. B. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. odstępuje od wymierzenia organowi grzywny; 5. zasądza od Wójta Gminy K. B. na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący – T. W., po sprecyzowaniu skargi na rozprawie w dniu [...] czerwca 2016 r., zarzucił organowi – Wójtowi Gminy K., bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r., dotyczącego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W skardze zarzucił naruszenie art. 8, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że jego sąsiad naruszył pas drogowy, sadząc na nim wysokie tuje, stawiając płot oraz budując zbiornik na ścieki kanalizacyjne. Z uwagi na umieszczenie, w szczególności tuj, w pasie drogowym, wyjazd z posesji skarżącego jest utrudniony. Aby ustalić, czy sąsiad prawidłowo pobudował płot, zbiornik i posadził roślinność, na wniosek skarżącego przeprowadzono wznowienie znaków granicznych przed organem gminy i w sądzie. Wszystkie opinie biegłych w tych sprawach były zgodne co do tego, że tuje, zbiornik i płot znajdują się w pasie drogowym. Skarżący podniósł, że pisał w tej sprawie do Wójta Gminy K. już od 2011 r., następnie w 2014 r. i ostatnio w 2015 r. Pisma pozostają bez odpowiedzi, ewentualnie wójt odpowiada lakonicznie, że według niego szerokość drogi jest wystarczająca. Tymczasem nie chodzi o szerokość drogi, ale o szerokość pasa drogowego, który został bezprawnie zajęty przez sąsiada skarżącego. Zdaniem skarżącego, organ w sprawie niniejszej, powinien orzec o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, zgodnie z treścią art. 36 ustawy o drogach publicznych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności odniósł się merytorycznie, w kwestii możliwości wydania w sprawie niniejszej, decyzji w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Odnośnie wniosku dotyczącego odrzucenia skargi organ podniósł, że nie została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przed merytoryczną oceną skargi, z uwagi na wniosek organu dotyczący jej odrzucenia z powodu braku wyczerpania środków zaskarżenia, należało rozważyć czy była ona dopuszczalna. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, wniesienie skargi należy poprzedzić zażaleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma zatem znaczenia, to czy organ wyższej instancji rozpoznał zażalenie a także sposób rozpoznania takiego zażalenia. Zaznaczyć również należy, że terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 P.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Tym samym, skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, 2011, teza 3 komentarza do art. 53). W rozpoznawanej sprawie, skarżący odpowiadając na wezwanie Sądu dotyczące wykazania, że wniesienie skargi na bezczynność zostało poprzedzone złożeniem zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia, przesłał pismo zatytułowane "Skarga" skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 22 sierpnia 2014 r. Z jego treści wynika, że skarżący "chciałby złożyć skargę na (...) wójta Gminy K. na bezczynność organu administracji państwowej". Skargę tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosownie do art. 231 w zw. z art. 229 pkt 3 K.p.a., przekazało Radzie Gminy K. Zdaniem Sądu złożenie powyższego pisma do SKO, otworzyło skarżącemu możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny merytorycznej podać należy, że mając na uwadze treść żądania skargi istota rzeczy w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżony organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2011 r. "o usunięcie z drogi Nr [...] we wsi F. drzew iglastych (tuj) wysokości 3,5 metra rosnących wzdłuż działki Nr [...]". We wniosku tym podano, że tuje rosną w pasie drogi, a ich wysokość i duża ilość zasłania skarżącemu wjazd z posesji i stwarza niebezpieczeństwo wypadku drogowego, naraża życie i zdrowie ludzi korzystających z drogi. Nadto we wniosku podano, że właściciel działki [...] postawił ogrodzenie w drodze, zwężając jej szerokość, co stwarza dodatkowo trudność nie tylko przy wyjeździe z posesji, ale także przy wykonywaniu innych manewrów maszynami rolniczymi. Jako, że droga jest własnością gminy skarżący zwrócił się do wójta jako administratora i właściciela o podjęcie stosowanych kroków, aby przywrócić prawidłową szerokość drogi i jej granice. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jak podkreślił NSA w wyroku z 17 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 2114/13 "Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności" (pub. CBOSA). Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Ze stanem bezczynności organu mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że z dokonanej analizy akt administracyjnych wynika, iż skarżony organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ od daty jego złożenia do dnia orzekania przez Sąd nie rozpoznał go. W piśmie z dnia 27 września 2011 r. poinformował jedynie, że podstawą do jakichkolwiek czynności jest wykonanie rozgraniczenia na gruncie. W dniu [...] maja 2014 r. organ co prawda wydał decyzję, ale rozstrzyga ona wniosek z dnia [...] lipca 2011 r., dotyczący zamiany stanu wody na gruncie umarzającą postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Rozstrzygniecie to zatem nie dotyczy wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. w którym skarżący zwrócił się do organu o podjęcie stosowanych kroków, celem przywrócenia prawidłowej szerokość drogi i jej granic. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie niniejszej i zobowiązał go do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. w terminie 30 dni od chwili zwrotu akt (pkt 1 i 2 wyroku). Nadto w ocenie Sądu bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. W przypadku bezczynności z rażącym naruszeniem prawa chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Wymienione kryteria zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. W sprawie niniejszej organ przez 5 lat nie załatwił wniosku w żaden sposób, w tym ani razu nie poinformował o tym, że sprawa nie może być załatwiona w terminie. Takie postępowanie organu powinno być, zdaniem Sądu, ocenione jako niewłaściwe i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Sąd stwierdzając bezczynność z rażącym naruszeniem prawa postanowił jednak odstąpić od wymierzania organowi grzywny (pkt 4 wyroku). Ta decyzja Sądu podyktowana była tym, że bezczynność organu prawdopodobnie wynika z jego niezawinionego błędu. Skarżący bowiem w 2011 r. złożył kilka wniosków, które mogły budzić wątpliwości co do treści i zakresu żądania jak i właściwości organu. Nie zmienia to jednak faktu, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie został załatwiony. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy w wysokości 100 zł.