I OSK 2304/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 80/16 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 9 czerwca 2016 r. na skutek skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z [...] 2015 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...] decyzją z [...] 2015 r. odmówił zwrotu na rzecz Z. F., J. F., J. F. oraz S. F. prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. [...] jako działka nr [...] obręb [...] o pow. 1,3088 ha, odpowiadającej części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka hip. nr [...] o pow. 2,2059 ha, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] 1966 r., stanowiącej własność Gminy [...] w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców [...]. W toku prowadzonego postępowania Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w [...][...] Wydziału Krajowego Rejestru Sądowego o przesłanie aktualnego odpisu z rejestru handlowego: Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i Spółdzielni Domów Jednorodzinnych "[...]" oraz zwrócił się do tych Spółdzielni o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] 1965 r., szczególnie załącznika graficznego stanowiącego integralną część tej decyzji oraz planu sporządzonego w 1965 r. przez [...]. Dodatkowo Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] oraz Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie m.in. postanowienia tego Sądu z [...] 2014 r., sygn. akt [...] oraz projektu szczegółowego zagospodarowania pod nazwą [...] z 1965 r. wykonanego przez [...] oraz załącznika graficznego do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] 1968 r. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w [...] przesłał odpisy z rejestru handlowego obu wymienionych Spółdzielni. Wydział Infrastruktury i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] nadesłał kserokopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] 2014 r., z którego wynikało, że spadek po R. F. nabyła J. F. w całości. Starosta odszukał również w Archiwum Państwowym w [...] decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] 1965 r. o ustaleniu lokalizacji szczegółowej budownictwa indywidualnego, ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie położonym w [...] w dzielnicy [...]. Organowi nie udało się jednak odszukać załącznika graficznego do tej decyzji. Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy Starosta wydał decyzję z [...] 2015 r. wskazując w uzasadnieniu, że na nieruchomości co do której wystąpiono o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia. Cel ten został określony w akcie notarialnym z [...] 1966 r. w sposób ogólnikowy. Tym niemniej z decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] 1965 r. wynika, że nieruchomość ta została przeznaczona na cele związane z budownictwem indywidualnym, pod budowę ogródków działkowych i pasów zieleni. Organ powołał się również na ustalenia poczynione w czasie oględzin przeprowadzonych [...] 2011 r. Ze sporządzonego protokołu wynika, że objęta wnioskiem o zwrot część nieruchomości oznaczona obecnie na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...][...] 2012 r. za numerem [...], oznaczona jako działka nr [...] (obr. [...]) o pow. 1,3088 ha w całości została zagospodarowana pod Rodzinne Ogrody Działkowe [...]. Na terenie tym znajdują się działki indywidualnych użytkowników wraz z nasadzeniami i naniesieniami (porosty, altany) oraz drogi wewnętrzne. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania Z. F., na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej: u.g.n.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia w akcie notarialnym z dnia [...] 1966 r. został określony bardzo ogólnikowo, stwierdzono w nim jedynie, że nabywana nieruchomość będzie przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie w umowie sprzedaży przywołano decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1965 r., z której wynika, że grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa miały zostać przeznaczone pod budownictwo indywidualne, ogrody działkowe i pasy zieleni. Realizacja inwestycji miała obejmować swoim zakresem grunty położone na terenie [...] w dzielnicy [...]. Z uwagi na brak załącznika graficznego stanowiącego integralną część ww. decyzji nie jest możliwym określenie, gdzie dokładnie miały zostać zlokalizowane poszczególne elementy przedsięwzięcia określone w ww. decyzji o lokalizacji. W aktach sprawy znajduje się opis techniczny do szkicowego projektu zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych na terenie osiedla [...], który został opracowany na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] 1965 r. Z zapisów tego dokumentu wynika, że pod ogrody działkowe miał zostać przeznaczony teren o pow. 14,48 ha, na którym ponadto miały zostać wybudowane drogi dojazdowe i infrastruktura techniczna w postaci sieci energetycznych i kanalizacyjnych. Decyzja lokalizacyjna z [...] 1965 r. została jednak anulowana decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1968 r. Z jej treści wynika, że w oparciu o plan ogólny m. [...] zatwierdzony [...] 1966 r. uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] ustalono lokalizację szczegółową związaną z urządzeniem pracowniczych ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie [...] w dzielnicy [...]. Organ zaznaczył przy tym, że brak jest w aktach sprawy załącznika mapowego, o którym mowa w tej decyzji, a na którym miał być zaznaczony plan zagospodarowania terenu uwzględniający jego przeznaczenie pod ogrody działkowe. Natomiast, jak zaznaczył organ, w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1968 r., z której wynika, że na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w [...] przekazane zostały bezpłatnie w trwałe użytkowanie tereny Skarbu Państwa położone w dzielnicy [...] o pow. 9,4703 ha z przeznaczeniem pod ogrody działkowe-campingowe. Przekazanie terenu nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym [...] 1968 r. w obecności przedstawiciela WZPOD [...], któremu zostały przekazane tereny o pow. 9,4703 ha, składające się z działek zakreślonych w załączniku do decyzji z [...] 1968 r. Dodatkowo decyzją z [...] 1969 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] przekazało bezpłatnie w trwałe użytkowanie na rzecz Zarządu Pracowniczych Ogrodów działkowych w [...] teren o powierzchni 0,5910 ha stanowiący własność Skarbu Państwa położony w dzielnicy [...]. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji zdołał odszukać i uzupełnić akta sprawy o dokumentację pochodzącą z okresu przejęcia nieruchomości aktem notarialnym z [...] 1966 r. Uzupełniony materiał dowodowy, choć pozbawiony załączników graficznych i mapowych stanowiących element decyzji z [...] 1965 r. i decyzji z [...] 1968 r., umożliwia w sposób dość jednoznaczny ustalenie co miało zostać zrealizowane na przejętej na rzecz Skarbu Państwa, a objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości. Cel nabycia związany był z urządzeniem pracowniczych ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie [...] w dzielnicy [...], co potwierdzają zapisy zawarte w decyzjach Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1965 r. i z [...] 1968 r. Zdaniem organu odwoławczego porównanie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji graficznej z okresu wywłaszczenia, w szczególności koncepcyjnego projektu zagospodarowania pracowniczych ogrodów działkowych [...] wykonanego [...] 1967 r. z uwzględnieniem obecnego sposobu zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości pozwala stwierdzić, że cel związany z budową ogródków działkowych został na niej zrealizowany. Fakt ten potwierdza również stan zagospodarowania nieruchomości ustalony podczas oględzin. Organ II instancji zauważył, że mimo, iż cel nabycia określony w akcie notarialnym z [...] 1966 r. został określony w sposób ogólnikowy to analiza związku funkcjonalnego pomiędzy celem, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a celem określonym w podstawie wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, że zagospodarowanie pod ogrody działkowe spornej części nieruchomości wskazuje, że cel został zrealizowany. Dokumentem, który wskazywał na przeznaczenie nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka hip. Nr [...] pod budownictwo indywidualne, ogródki działkowe i pasy zieleni była powołana w ww. akcie notarialnym decyzja z [...] 1965 r. Pomimo anulowania tej decyzji obszar, na którym znajdowała się nieruchomość został zgodnie z zapisami decyzji z [...] 1968 r. przeznaczony na cele związane z urządzeniem pracowniczych ogrodów działkowych i pasów zieleni. Przeznaczenie gruntów położonych w [...] w dzielnicy [...] pod ogródki działkowe i urządzone pasy zieleni spowodowało, że w planie ogólnym m. [...] zatwierdzonym [...] 1966 r. uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] również przeznaczono sporną nieruchomość na ten cel. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Z. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za uzasadnioną podkreślając, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] 1965 r. dotyczyła dużego obszaru, położonego w [...], w dzielnicy [...]. W samej decyzji nie określono obszaru jakiego ona dotyczyła, jednakże z innych dokumentów, w tym między innymi: decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] 1967 r., decyzji z [...] 1968 r. o lokalizacji szczegółowej, decyzji z [...] 1968 r., z [...] 1969 r. - dotyczących przekazania gruntów Wojewódzkiemu Zarządowi Ogródków Działkowych, decyzji z [...] 1967 r. o przekazaniu Spółdzielczemu Zrzeszeniu [...] terenu położonego w [...] na osiedlu [...] na cele budownictwa mieszkaniowego, wynika, że decyzja lokalizacyjna dotyczyła kilkunastu jeśli nie kilkudziesięciu hektarów powierzchni. Dlatego też Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że w umowie, dotyczącej tylko i wyłącznie działki hip. nr [...] o pow. 2,2059 ha, wskazując, że Skarb Państwa nabywa tę nieruchomość z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe, cel wywłaszczenia został określony ogólnie, natomiast decyzja lokalizacyjna dotycząca znacznie większego obszaru cel wywłaszczenia uszczegółowiła. Wręcz przeciwnie, skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej przewidywała realizację przynajmniej dwóch, jeśli nie trzech różnych celów: budownictwo mieszkaniowe, tworzenie ogrodów działkowych oraz terenów zielonych na obszarze kilkunastu – kilkudziesięciu hektarów, a w umowie określono cel nabycia nieruchomości jako budownictwo mieszkaniowe, to - zdaniem Sądu - stwierdzić należy, że to właśnie w umowie sprzedaży doszło do skonkretyzowania celu na jaki miała być przeznaczona cała wywłaszczana działka. Nie może także budzić żadnych wątpliwości, że budowa osiedla mieszkaniowego i tworzenie pracowniczych ogrodów działkowych to dwa zupełnie różne cele, na jakie można było wówczas wywłaszczyć nieruchomość. Sąd podkreślił, że organy nie dysponują załącznikiem graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej i - jak sam przyznał to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda - nie można w oparciu o samą decyzję z dnia [...] 1965 r., która z uwagi na brak załącznika graficznego nie jest pełnym dokumentem, określić jednoznacznie i w sposób rzetelny co miało zostać na danym obszarze terenu zrealizowane. Skoro więc decyzja Nr [...], bez załącznika graficznego nie może być dowodem na to, że część działki hip. Nr [...] była przeznaczona pod ogrody działkowe, tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko organów, że ta decyzja uszczegółowiła cel wywłaszczenia na jaki wywłaszczona nieruchomość miała być przeznaczona. Sąd uznał za uzasadnione twierdzenia skarżącego, że ustalając cel wywłaszczenia organy nieprawidłowo oparły się na późniejszej dokumentacji, w tym decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] 1968 r. lokalizującej w dzielnicy [...] ogrody działkowe oraz pasy zieleni wzdłuż rzeki [...] oraz na fakcie, że tylko na części działki zostało zrealizowane budownictwo mieszkaniowe, a pozostała jej część została przekazana pod ogrody działkowe. Zauważył również, że decyzją z [...] 1967 r., a więc wydaną już po zawarciu umowy sprzedaży, anulowano decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] w części dotyczącej osiedla domków jednorodzinnych. Jak bowiem wynika z tej decyzji, działki oznaczone kolorem granatowym i cyframi 1-17 zostają wyłączone z granic lokalizacji osiedla. Decyzja ta, którą organ pominął czyniąc swoje ustalenia, świadczy o tym, że już po wywłaszczeniu dokonanym umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. doszło do częściowej rezygnacji z budowy osiedla mieszkaniowego. Tak więc organ nie może czynić ustaleń, że celem wywłaszczenia było utworzenie na części działki [...] ogrodów działkowych na tej tylko podstawie, że już po wywłaszczeniu ta część nieruchomości została na taki cel przeznaczona. Dodatkowo, co podkreślił Sąd, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy nie dysponowały także załącznikiem mapowym do planu ogólnego, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] 1966 r. Nr [...]. W związku z tym nie wiadomo, na jakiej podstawie Wojewoda uznał, że fakt przeznaczenia gruntów położonych w [...] w dzielnicy [...] pod ogrody działkowe wynikał także z tego planu, a w szczególności, że zgodnie z tym planem część działki nr [...], odpowiadająca obecnie działce nr [...], w planie tym była przeznaczona pod ogrody działkowe. Ze skargi wynikałoby, że jej autor z załącznikiem graficznym do planu się zapoznał i że jego zdaniem granica ogródków działkowych zupełnie nie odpowiada aktualnemu przebiegowi granic tych ogrodów. O ile autor skargi ma na myśli dokument znajdujący się na k. 546 akt sprawy, to pomijając, że nie wiadomo z jakiej daty dokument ten pochodzi (zatytułowany jest bowiem jako "Ideowy odrys fragmentu planu ogólnego skorygowany zgodnie z opracowaniem Proj. Zagosp. [...]") to faktycznie nie pozwala on na ustalenie przeznaczenia działki [...], bowiem w ogóle nie są na nim zaznaczone numery działek, sam zaś dokument jest sporządzony w skali 1:5000. Jak już jednak wcześniej była o tym mowa, organ odwoławczy ustalił, że nie dysponuje załącznikiem mapowym do planu z 1966 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez co doszło także do naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. W związku z tym obie te decyzje Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę, o ile nie dojdzie do odnalezienia załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], z którego w sposób jednoznaczny będzie wynikało, że już w dacie zawierania umowy notarialnej tj. [...] 1966 r. działka oznaczona obecnie numerem [...] była w całości przeznaczona pod ogrody działkowe, organ winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę i uwzględnić złożony przez spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości wniosek. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina [...] reprezentowana przez radcę prawnego podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ( Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1-2, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 2 oraz art. 136 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd bezpodstawnie odmówił znaczenia i mocy dowodowej w sprawie innym dokumentom niż decyzja PMRN w [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] 1965 r. oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny, w sytuacji braku możliwości odnalezienia tego załącznika, ograniczając bezzasadnie w ten sposób swobodę orzekających organów administracji w zakresie dopuszczenia innych niż wskazany wyżej środków dowodowych, wynikającą z art. 75 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a., a także ograniczając bezzasadnie swobodę orzekających organów administracji, w ocenie przeprowadzanych dowodów, wynikającą z art. 80 k.p.a. 2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy ( Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1-2, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 2 oraz art. 136 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd przedwcześnie dokonał oceny prawnej sprawy i zasadności żądania wnioskodawcy zwrotu nieruchomości, mimo przyjęcia istnienia istotnych braków w postępowaniu dowodowym i niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz jej rzeczywistego stanu faktycznego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na wykazaniu wadliwości zaskarżonego wyroku wywodzonej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., która wymaga by podnoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej wadliwości w rozpoznawanej sprawie dostrzec nie można. Nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji przy dokonywaniu kontroli legalności decyzji Wojewody [...] z [...] 2015 r. naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1-2, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 2 i art. 136 tego Kodeksu. Podkreślić trzeba, że poddana kontroli Sądu decyzja wydana została w trybie określonym w art. 136 u.g.n. Przepis ten określa warunki, na jakich możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jedną z takich przesłanek jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozumiana w znaczeniu przyjętym przez art. 137 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu powoduje, iż niedopuszczalne jest zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości także innego celu niż ten, któremu podyktowane było wywłaszczenie. Nie budzi również wątpliwości, że omawiany tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymaga jednoznacznych ustaleń zarówno celu nabycia nieruchomości, sposobu jego realizacji, jak i terminu w jakim do niego doszło. Warunki rozpoznawanej sprawy wymagają podkreślenia, że orzeczenie w sprawie zbędności może nastąpić dopiero po dokonaniu oceny, czy cel przyjęty dla wywłaszczenia nieruchomości jest identyczny ze sposobem korzystania z niej. W tym zakresie niezbędne jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych, które pozwolą przybliżyć cel wywłaszczenia, a następnie dokonać oceny jego realizacji. Mając na uwadze powyższe, należało zgodzić się z Sądem I instancji, iż organy nie wyjaśniły szeregu okoliczności, których zakres miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak podkreślił Sąd I instancji, czemu nie zaprzecza skarżąca kasacyjnie Gmina, że cel wywłaszczenia znacznego obszaru nieruchomości oznaczonej nr [...], w skład którego wchodziła nieruchomość objęta żądaniem zwrotu, nie został określony jednoznacznie, co uniemożliwiało jego odniesienie do sposobu, w jakim nieruchomość aktualnie jest wykorzystywana. W akcie notarialnym sporządzonym w dniu [...] 1966 r. powołano się na decyzję lokalizacyjną Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1965 r. i wskazano, że działka ta została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Przywołana decyzja lokalizacyjna przeznaczała teren inwestycyjny pod budownictwo indywidualne, ogródki działkowe i zieleń. Brak jednak załącznika graficznego w postaci mapy uniemożliwiał precyzyjne wskazanie, które z tych przeznaczeń było dedykowane działce skarżących. Na uwagę zasługuje również okoliczność, iż decyzja lokalizacyjna była dwukrotnie anulowana w zakresie częściowym, w trybie art. 136 k.p.a. Decyzją z [...] 1967 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] anulował decyzję lokalizacyjną w części dotyczącej osiedla domków jednorodzinnych, zaś decyzją z [...] 1968 r. organ ten anulował decyzję lokalizacyjną w części obejmującej ogródki działkowe i pasy zieleni oraz ustalił nową lokalizację szczegółową Pracowniczych Ogrodów Działkowych i pasów zieleni. Przywołane decyzje również nie zawierają graficznych załączników, czy map, do których organ odwołuje się w ich treści. Powyższe okoliczności skłaniają do przychylenia się do stanowiska Sądu I instancji, że analiza akt administracyjnych wykazuje, iż w toku postępowania doszło do uchybień proceduralnych przy ustalaniu istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. O uchybieniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. świadczył brak podjęcia przez organy kompleksowych działań zmierzających do odszukania i ustalenia treści aktów szczegółowo określających lokalizację przyjętego w akcie notarialnym celu nabycia. Dopiero bowiem skonfrontowanie planów ze zrealizowaną koncepcją pozwoli na dokonanie oceny, czy działka ta była wykorzystana zgodnie z ustalonym uprzednio celem, dla którego dokonano jej wywłaszczenia. W tym miejscu wypada podkreślić, że wywodzona w skardze kasacyjnej swoboda organu w ocenie środków dowodowych nie może być rozumiana jako przyzwolenie na pominięcie istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia dokumentów, przy odwołaniu się do dowolności gromadzenia materiału dowodowego. Podkreślić trzeba, że postępowanie dowodowe ma na celu wykazanie istnienia danej okoliczności. Służy temu otwarty katalog dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ zatem gromadzi wszelkie dowody celem ustalenia obiektywnego stanu faktycznego, a następnie dokonuje swobodnej oceny tych dokumentów w odniesieniu do treści przepisów prawa materialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1428/10, organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości powinny wykazać, że dołożyły wszelkich starań zmierzających do odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej, precyzyjnego ustalenia jej treści, dalszych losów w zakresie obowiązywania tej decyzji oraz konkretnych czynności podejmowanych w jej wykonaniu. Uwzględniając zatem powyższe stwierdzić należy, że okoliczności rozpatrywanej sprawy uprawniały Sąd I instancji do uznania, iż wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w którym podjęte zostałyby wszelkie starania, by dotrzeć do stosownej dokumentacji dotyczącej zagospodarowania działki skarżących. Dopiero brak tych dokumentów, przy wykazaniu odpowiednich starań w ich pozyskaniu, mógł prowadzić do dopuszczenia innych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Końcowo należy stwierdzić, że użyte w ostatnim akapicie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zobowiązanie organu do uwzględnienia złożonego przez spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości wniosku, należało uznać za przedwczesne. Wytknięte bowiem uchybienia proceduralne, uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione, pozbawiały tak organ jak i Sąd, możliwości dokonania merytorycznej oceny wniosku o zwrot nieruchomości. Ta wadliwość uzasadnienia wyroku nie mogła jednak prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.