II GSK 4401/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) sędzia NSA Andrzej Kuba sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 147/16 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2015 r. nr .... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I SA/Ke 147/16, po rozpoznaniu skargi G. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") decyzją z dnia 10 grudnia 2015 r. nr...utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 25 września 2015 r. nr ..., odmawiającą G.S.(dalej: "skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 1.514,65 zł. Jak ustalono, skarżąca pobiera świadczenie emerytalne i prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego prowadzonego poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. Rodzi to obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z tytułu nieuregulowanych składek powstała po stronie skarżącej zaległość w powyższej kwocie, o której umorzenie wystąpiła do ZUS. Zaległość obejmowała okres od lipca do sierpnia 2013 r. i od października 2013 r. do grudnia 2013 r. Rozpoznając wniosek ZUS wziął pod uwagę przesłanki umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne ujęte w art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm., dalej jako "usus"). W przepisie tym określono przypadki całkowitej nieściągalności będące warunkiem umorzenia należności z tytułu składek. Jednocześnie, stosownie do art. 28 ust. 3a usus, organ rozważył przypadki umorzenia zaległych należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365 dalej "rozporządzenie"), tj.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W kontekście warunków umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne opisanych w § 3 rozporządzenia, jak ustali ZUS, skarżąca posiada dwa źródła dochodu, tj.: prowadzi pozarolniczą działalność w zakresie handlu i jednocześnie pobiera emeryturę w wysokości wynosi 821,58 zł brutto (netto 709,64 zł.). Z tego świadczenia dokonywane są potrącenia egzekucyjne, wobec czego do wypłaty pozostaje kwota 504,25 zł miesięcznie. Dochody z prowadzonej działalności w 2013 r. i 2014 r. wynosiły odpowiednio 2063,20 zł i 847,40 zł, zaś za I półrocze 2015 r. - 292,00 zł. Zobowiązana, jak wskazała, jest osobą zamężną, jednak w złożonym oświadczeniu z 17 sierpnia 2015 r. podała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie wykazując małżonka jako osoby wspólnie zamieszkującej i gospodarującej. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 613,26 zł. Dodatkowo zobowiązana ponosi koszty leczenia w wysokości 150 zł miesięcznie. Stosownie do jej oświadczenia z dnia 7 lutego 2014 r. posiada zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej z tytułu opłat czynszowych za mieszkanie lokatorskie w kwocie 80.000,00 zł. Komornik sądowy, na poczet powyższych zaległości, dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego do kwoty 205,39 zł miesięcznie. Małżonek zobowiązanej (67 lat) aktualnie nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczeń i utrzymuje się sam, korzystając z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K.. Z powodu upośledzenia narządu ruchu oraz choroby układu oddechowego i krążenia małżonek skarżącej posiada orzeczony od 10 lipca 2015 r. na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. W świetle zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 października 2014 r. skarżąca leczona jest z powodu schorzeń tarczycy i oczu o charakterze przewlekłym. Skarżąca nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Ponadto, jak ustalił ZUS, skarżąca nie posiada majątku nieruchomego, ruchomego i innych praw majątkowych. W ocenie ZUS sytuacja materialna i bytowa skarżącej, jak i jej małżonka, spełnia przesłankę z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, a zatem jest trudna i zagraża ich egzystencji, zaś łączna wysokość osiąganego dochodu nie zapewnia minimum socjalnego. Niemniej, mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych, ZUS odmówił umorzenia wnioskowanej zaległości. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wspomnianym na wstępie wyrokiem skargę tę oddalił, podzielając stanowisko organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne w sytuacjach opisanych w § 3 wspomnianego rozporządzenia rozstrzygnięcie ZUS oparte jest na uznaniu administracyjnym. Zatem, organ ma możliwość wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu składek organ nie ma obowiązku udzielenia wnioskodawcy ulgi. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i rozpatrzeniem całokształtu materiału dowodowego, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ sprostał powyższym wymaganiom i przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, ustalając sytuację majątkową, finansową i rodzinną skarżącej. Konfrontując interes wnioskodawczyni z interesem ogólnospołecznym organ zasadnie wskazał na publicznoprawny charakter należności składkowych. Według Sądu pierwszej instancji ZUS jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, bowiem system ubezpieczeń społecznych ma charakter powszechny i opiera się na zasadzie solidaryzmu. Cele, na które są przeznaczone należności składkowe, obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi oraz podejmowania rozstrzygnięcia po zestawieniu interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej "ppsa") zarzuciła naruszenie: • przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a usus w związku z § 3 ust.1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w stosunku do skarżącej nie zaszły okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji o umorzeniu zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, o których mowa w ww. przepisach, w sytuacji gdy ZUS, a za nim Sąd, prawidłowo przyjął, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna i zagraża jej egzystencji, co jednoznacznie przemawia za spełnieniem warunku, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co w konsekwencji dawało możliwość umorzenia należności składkowych; • przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt c ppsa w związku z art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie jej organowi do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nawet przy przyjęciu uznaniowego charakteru wydanej przez organ decyzji istnieje ustawowy obowiązek stosowania przez organy i sądy norm prawa z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyłączający dowolność w wydawaniu decyzji, przy jednoczesnej konieczności należytego i wyczerpującego ich uzasadnienia, co w sprawie niniejszej nie zostało uwzględnione. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kolejne obciążenie znikomego budżetu skarżącej spowoduje prawdopodobieństwo korzystania przez nią z pomocy państwa. Organ, a następnie Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił i nie uzasadnił powodów, dla których interes społeczny w niniejszej sprawie jest ważniejszy niż interes prywatny osoby żyjącej na granicy minimum socjalnego. Odmowa organu w zakresie umorzenia należności skarżącej względem ZUS winna być logiczną konsekwencją ustalonego stanu faktycznego a nie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, przejawiać się nieuzasadnioną dowolnością rozstrzygnięcia. Z wymienionych względów w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania i zasadzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. W skardze kasacyjnej strona zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W ramach podniesionych zarzutów skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie zaskarżonej decyzji ZUS, odmawiającej umorzenia wnioskowanej należności składkowe z powołaniem się na uznaniowy charakter decyzji. W świetle zaskarżonego wyroku uznaniowość decyzji administracyjnej w sytuacjach opisanych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia jest dostatecznym powodem odmowy umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, nawet gdyby po stronie wnioskodawcy rzeczywiście wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie niezapłaconych składek względem ZUS. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane stanowisko należy uznać za błędne. W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne organu, według których skarżąca wyczerpała przesłanki umorzenia należności z tytułu zaległych składek, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Stwierdzono, że opłacenie wymaganych należności składkowych pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca, co jest bezsporne w sprawie, jest osobą żyjącą poniżej minimum socjalnego, pobierającą świadczenie rentowo-emerytalne, leczoną z powodu schorzeń o charakterze przewlekłym, zaś małżonek skarżącej w wieku 67 lat pobiera świadczenie pomocy społecznej i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Dochody skarżącej z tytułu prowadzonej działalności w 2013 i 2014 r., o czym była już mowa, wyniosły odpowiednio 2063, 20 zł i 847, 40 zł zaś w pierwszym półroczu 2015 r. - 821,58 zł. Informacje podane przez skarżącą zostały zweryfikowane przez organ i nie zakwestionowano ich na etapie postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, zarówno w ocenie organu jak i Sądu pierwszej instancji, co również podziela Naczelny Sąd Administracyjny, sytuacja materialna, rodzinna i majątkowa skarżącej kwalifikowałaby ją do umorzenia objętych wnioskiem zaległości na ubezpieczenia społeczne na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym stanie sprawy, powoływanie się przez organ oraz Sąd pierwszej instancji na uznaniowy charakter decyzji, jako jedyny powód odmownego załatwienia wniosku skarżącej o umorzenie należności względem ZUS, uzasadniałby zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu. W sytuacji wykazania przez skarżącą ustawowej przesłanki umorzenia, co bezspornie stwierdził organ w decyzji, a czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i uzasadnił zaistnienie ważnego interesu publicznego (społecznego). Bez wykazania przez organ ważnego interesu, powoływanie się wyłącznie na uznaniowy charakter decyzji, jako podstawę odmowy umorzenia należności, należy uznać za obarczone dowolnością. Innymi słowy, w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw umorzenia należności składkowych, stosownie do przepisu § 3 ust.1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego, przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 203/11) W rozpoznawanej sprawie ZUS nie rozważył a Sąd pierwszej instancji nie skontrolował, czy zaistniał ważny interes publiczny, przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych. Wydając decyzję o odmowie umorzenia należności ZUS powołał się wyłącznie na publicznoprawny charakter tej należności, z którym utożsamił interes społeczny. Jednakże sam tylko wzgląd na publicznoprawny charakter wymaganych należności i konieczność zdyscyplinowania wnioskodawcy do terminowego uiszczenia swych należności względem ZUS, w szczególności dokonywanie wpłat na poczet należności składkowych, o których umorzenie strona występuje, nie uzasadnia jeszcze wydania odmownego rozstrzygnięcia ZUS co do należności składkowej. Takie stanowisko organu niweczyłoby bowiem sens istnienia przepisów zezwalających na umorzenie wspomnianych należności względem osób będących w stanie głębokiego ubóstwa. Ponadto wydawanie przez ZUS decyzji odmawiających umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wyłącznie z uwagi na publicznoprawny i powszechny charakter tych zobowiązań, bez odniesienia się do konkretnych realiów sprawy, pozbawia taką decyzję nadany jej przez ustawodawcę walor uznaniowości. Wówczas decyzja jest rozstrzygnięciem dowolnym, a nie wydanym w ramach uznania administracyjnego, które winno być poprzedzone wnikliwą analizą interesu społecznego i interesu strony, a następnie wyważeniem obu tych interesów. W rozpoznawanej sprawie, zestawiając interes skarżącej z interesem publicznym, organ nie wykazał, jak trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, na czym ów interes publiczny miałby polegać i dlaczego oraz w jakim stopniu motywował organ do wydania decyzji odmawiającej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne wobec osoby, w ocenie ZUS, żyjącej poniżej minimum socjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, również na etapie postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 188 ppsa.