II SA/Ke 333/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2016r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2016 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia B. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 27 listopada 2015 r. znak: [...] nakładające na E. i Z. małż. R. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2016 r. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. 126 położonej w M., gm. O., z określeniem, że ekspertyza techniczna powinna zawierać: plan zagospodarowania działki sporządzony na mapie do celów projektowych, inwentaryzację budowlaną obiektu oraz ocenę stanu technicznego stwierdzającą obecny stan techniczny obiektu oraz jego zgodność z obowiązującymi w dacie budowy przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś w przypadku naruszenia tych przepisów opinia powinna zawierać ocenę zgodności obiektu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz obowiązującymi obecnie przepisami budowlanymi i zasadami sztuki budowlanej, a ponadto w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami, ekspertyza powinna zawierać zakres i projekt wymaganych zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, przy czym opracowanie powinno być sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i będącą członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 12 września 2014 r. B. S. zwróciła się do PINB o sprawdzenie, czy budowa domu mieszkalnego i ogrodzenia przez Z. R. wykonywana jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. W dniu 14 października 2014 r. pracownicy organu dokonali oględzin na działce nr 126 w M., w wyniku których ustalono, że przy granicy północno-wschodniej zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym, w kształcie litery "L", o ścianach murowanych, dachu o konstrukcji drewnianej, wielospadowym, krytym blachą trapezową. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizację sanitarną z odprowadzeniem ścieków do zbiornika zlokalizowanego ww. działce. Obecny przy oględzinach Z. R. nie przedstawił żadnych dokumentów związanych z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego, oświadczył, że właścicielem nieruchomości jest od roku 2010, w budynku dokonywał jedynie bieżących remontów, ostatnio docieplił ściany na podstawie zgłoszenia z dnia 29 lipca 2014 r. Na rozprawie administracyjnej w dniu 10 lutego 2015 r. B. S. oświadczyła, że na działce nr 126 nie stał wcześniej żaden budynek mieszkalny, który wymagałby remontów; wyjaśniła, że dom został wybudowany w latach 2000-2014 od podstaw, a budowę rozpoczął Z. R. jeszcze zanim został właścicielem ww. działki. Pismem z dnia 24 marca 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r. organ I instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 Kpa to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez WINB w trybie odwoławczym decyzją z dnia 8 lipca 2015 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 11 sierpnia 2015 r. dodatkowe oględziny, podczas których ustalono, że w przedmiotowym obiekcie wykonano strop typu Kleina. Na odsłoniętych belkach stalowych oraz zabezpieczającej jej siatce Rabitza zauważono liczne i zaawansowane ogniska korozji metalu. Na widocznych elementach więźby dachowej oraz podprzybitkach z desek stwierdzono zużycie materiałowe, a nawet oznaki korozji biologicznej drewna. Stolarka okienna i drzwiowa została w części wymieniona na PCV, a w części wypaczona, z uszkodzonymi okuciami i zamkami, zniszczeniami farby i oznakami korozji biologicznej. Blacha, którą pokryty jest obiekt posiada zniszczony ocynk oraz miejscowe gniazda początkującej korozji. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zeznań świadków powołanych przez strony, organ I instancji wydał, na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, opisane na wstępie postanowienie z dnia 27 listopada 2015 r. W zażaleniu B. S. podtrzymała swoje stanowisko, że przedmiotowy budynek budowany był w latach 2000-2014 i nie wyraziła zgody na jego legalizację. WINB stwierdził, że co do zasady pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego, a także określać, jakie czynności należ podjąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 ww. ustawy powinien więc być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego jest niewystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej. Tymczasem organ I instancji nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej uzasadnił jedynie tym, że żądana ekspertyza może stanowić materiał dowodowy, w oparciu o który zaistnieją przesłanki do oceny samowolnie wybudowanego obiektu pod względem jego zgodności z przepisami i podjęcia dalszych działań administracyjnych. Organ I instancji nie wyraził żadnych zastrzeżeń co do stanu technicznego ww. obiektu, nie wykazał by zaistniały jakiekolwiek wątpliwości co do jakości użytych do jego budowy wyrobów budowlanych lub sposobu wykonania robót budowlanych, co oznacza, że nie uzasadnił konieczności przedłożenia żądanej ekspertyzy. Dodatkowo organ II instancji wskazał na niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w kontekście rozbieżności, jakie wynikają z oświadczeń stron co do daty budowy przedmiotowego obiektu mieszkalnego. Nie zbadano bowiem kiedy ww. obiekt został wrysowany na mapę sytuacyjno-wysokościową, nie ustalono wymiarów, ani powierzchni zabudowy budynku w celu porównania aktualnego stanu z danymi wynikającymi z kartoteki budynku dla działki nr 126 na dzień 26 listopada 2014 r., na którym wykazany jest budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 48 m², podobnie jak w akcie notarialnym – umowie sprzedaży z dnia 24 maja 2010 r.; nie dołączono również kopii akt sprawy prowadzonego w 2003 roku postepowania administracyjnego w sprawie budowy na działce nr 126. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. S. opisała dotychczasowy przebieg postępowania, zarzucając organom, że nie wzięły pod uwagę przedkładanych przez nią dokumentów i zeznań przedstawionych przez nią świadków. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2016 r. skarżąca wniosła o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i nie wymaga uzupełnienia. Wyraziła przy tym wątpliwość co do bezstronności pracowników PINB. Całość przedstawionej argumentacji sprowadza się do wykazania, że Z. R. rozpoczął budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w roku 2000. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. skarżąca wyjaśniła, że wnosząc skargę liczyła na wydanie przez Sąd decyzji merytorycznej w sprawie. Oświadczyła, że organ II instancji słusznie uchylił postanowienie PINB, tym niemniej podtrzymała swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W niniejszej sprawie spór w istocie nie dotyczy zasadności uchylenia przez WINB, postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa, postanowienia PINB o nałożeniu na inwestorów, w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "uPb", obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Skarżąca oświadczyła bowiem, że organ II instancji słusznie uchylił postanowienie o nałożeniu ww. obowiązku, jednakże jej zdaniem, wniesienie skargi powinno skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odnosząc się do powyższego żądania, wymaga podkreślenia, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się pogląd o dowodowym charakterze postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 uPb. Powyższe oznacza, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 maja 2012r. Sygn akt II OSK 353/11, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. W realiach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 uPb. stanowi część wszczętego zawiadomieniem z dnia 24 marca 2015r. znak: [...] postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w północno-wschodniej granicy działki nr ewid. 126 położonej w M., gm. O., której właścicielami są E. i Z. R. (dowód: k. nr 21 akt adm. PINB). Wydanie zaskarżonego postanowienia nie jest więc równoznaczne z merytorycznym załatwieniem co do istoty sprawy wszczętej opisanym wyżej zawiadomieniem. Przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w § 1 określa: organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosownie do § 2 cyt. przepisu, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia każdej sprawy administracyjnej, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Skoro organ I instancji nie zakończył jeszcze postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w północno-wschodniej granicy działki nr ewid. 126 położonej w M., gm. O., wydaniem decyzji zgodnie z art. 104 Kpa, to z oczywistych względów organ II instancji rozpoznając zażalenie skarżącej na postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 uPb, nie był uprawniony do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy. W tym zakresie również Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia, albowiem przedmiotem oceny Sądu pozostaje wyłącznie zaskarżone postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 uPb, które jak wcześniej podniesiono ma charakter dowodowy, wpadkowy i nie załatwia sprawy co do istoty. Zgodnie z art. 81c ust. 2 uPb organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Regulacja ta wymienia więc trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz. Organ wydając postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości uzasadnione to wątpliwości znajdujące uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Przyznane organom w art. 81c ust. 2 uprawnienie stanowi zarazem uzupełnienie uprawnień jakie wynikają z art. 81c ust. 1. Oznacza to, że organy uprawnione są do korzystania z możliwości wynikających z ust. 2 dopiero wówczas, gdy środki przewidziane w ust. 1, tj. informacje, dokumenty o jakich mowa w tym przepisie są niewystarczające do oceny stanu sprawy. Dopóki zatem możliwe jest wyjaśnienie, dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust. 1, organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust. 2 (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2011 r. sygn. II OSK 1331/10). W świetle powyższego, wyjaśnienie powziętych przez organ wątpliwości nie zawsze wymaga przeprowadzenia najmocniejszego środka dowodowego, jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza. Przepis art. 81c ust. 2 uPb ma charakter uznaniowy, zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Organ wydający postanowienie na podstawie ww. przepisu powinien więc rozważyć, uwzględniając zasadę proporcjonalności, jakie dokumenty w okolicznościach konkretnej sprawy są wystarczające do oceny stanu technicznego budynku. Wybór najmocniejszego środka dowodowego, jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza, bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, może bowiem stanowić przekroczenie granic uznania administracyjnego. Dodatkowo należy podkreślić, że pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektów budowlanych. Jeżeli w wyniku tych ustaleń stwierdzą, że obiekt budowlany znajduje się w nienależytym stanie technicznym, mogą również samodzielnie określić jakie czynności należy podjąć, by doprowadzić obiekt do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 powinien być więc stosowany wówczas, gdy wiedza i środki dostępne pracownikom organu nadzoru nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1097/14). W konsekwencji, nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej powinno poprzedzać dokonanie ustaleń opartych o zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazujących na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz wykazanie, że pracownicy organu nadzoru nie mają dostatecznych kompetencji aby samodzielnie ocenić zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a w przypadku naruszenia tych przepisów – aby przedstawić zakres wymaganych zmian i przeróbek. Organ I instancji nie sprostał temu obowiązkowi, ograniczając się do wskazania, że dopiero po przedłożeniu żądanej ekspertyzy zaistnieją przesłanki do podjęcia dalszych przewidzianych prawem działań administracyjnych. W osnowie postanowienia podano, że ekspertyza powinna zawierać ocenę zgodności obiektu z obowiązującymi w dacie budowy przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś w przypadku naruszenia tych przepisów opinia powinna zawierać ocenę zgodności obiektu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz obowiązującymi obecnie przepisami budowlanymi i zasadami sztuki budowlanej, ewentualnie zakres i projekt wymaganych zmian i przeróbek. W ocenie Sądu, z samego stwierdzenia, że po przedłożeniu żądanej ekspertyzy zaistnieją przesłanki do podjęcia dalszych przewidzianych prawem działań administracyjnych nie wynika, że istnieją uzasadnione wątpliwości, obligujące organ do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 uPb. W istocie więc organ I instancji nie wykazał w motywach postanowienia, że w niniejszej sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości", w rozumieniu art. 81c ust. 2 uPb, co do stanu technicznego kwestionowanego budynku mieszkalnego. Dodatkowo PINB nie wykazał przyczyn, dla których organ nadzoru budowlanego w zakresie oceny stanu faktycznego, nie mógł dokonać samodzielnych ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W konsekwencji uzasadniony jest wniosek, że organ I instancji naruszył przepis art. 81c ust. 2 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, co przesądzało o konieczności wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Trafnie więc organ II instancji, dostrzegając naruszenie cyt. przepisu, uchylił postanowienie PINB na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.