I OSK 2371/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 176/16 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 176/16) oddalił skargę Z. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. Naczelnik Miasta i Powiatu w G. na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1989 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 po. 57) orzekł o skorzystaniu przez Państwo z prawa pierwokupu w stosunku do części nieruchomości, bez zabudowań, o powierzchni 7,95 ha, położonej we wsi [...], stanowiącej własność I. M. Jak wskazał organ, Naczelnik Gminy R. decyzją z dnia [...] października 1974 r. wszczął postępowanie o wykupie części ww. nieruchomości, a wobec tego że graniczy ona bezpośrednio z gruntami jednostki uspołecznionej postanowiono o skorzystaniu z prawa pierwokupu i przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd Państwowego Gospodarstwa Rolnego w L. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. złożyli Z. M., K. H. i K. S. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. Zdaniem organu w sprawie brak jest dokumentów źródłowych pozwalających przyjąć, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, a zatem brak jest dokumentów uzasadniających przymusowy wykup nieruchomości. W związku z tym przesłuchano świadków i strony na okoliczność przymusowego wykupu gospodarstwa, jednakże osoby te nie podały w sposób konkretny żadnych danych dotyczących plonów, obsady bydła, trzody chlewnej, czy owiec. Ponadto nikt ze świadków nie pamięta dokładnie momentu wykupu gospodarstwa, a także faktów niezbędnych do oceny prawidłowości jego wykupu. Oświadczyli natomiast, iż "gospodarstwo cały czas było uprawiane, nie było okresu, aby grunty leżały odłogiem i że cała rodzina utrzymywała się z gospodarstwa". Tym samym przejęcie gospodarstwa nastąpiło z naruszeniem prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa J. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to uchylił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3395/14), uznając za wadliwe stanowisko organu odwoławczego, że braki postępowania mogą zostać uzupełnione jedynie w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości; 2) po rozpatrzeniu wniosków Z. M., K. H. i K. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w G. z dnia [...] grudnia 1974 r. Jak wskazał organ odwoławczy, z kontrolowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. wynika, że została ona wydana na skutek wszczęcia postępowania decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] października 1974 r. zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Decyzja z dnia [...] grudnia 1974 r. stanowiła zatem kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu i tylko pierwsza z nich musiała zostać poprzedzona protokołem lustracji i opinią o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania. Ocena legalności decyzji orzekającej o wykupie nie może zatem obejmować kontroli przesłanek warunkujących uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Przesłanka ta została oceniona w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, co oznacza, że Naczelnik Miasta i Powiatu w G. nie musiał dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Państwo z prawa pierwokupu. Tym samym Wojewoda niepotrzebnie badał kwestię produktywności gospodarstwa jak i też przesłuchiwał świadków. Nadto Minister wskazał, że wystąpił do Agencji Nieruchomości Rolnych i Urzędu Miejskiego w G. o nadesłanie akt sprawy, ale pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć kompletnych materiałów archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy. W sprawie zostały spełnione przesłanki umożliwiające skorzystanie przez Państwo z prawa pierwokupu, a nieruchomość została wykupiona po cenie wywoławczej, gdyż licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. Wykupione działki nie stanowiły też wyłączonych z wykupu zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o powierzchni 0,2 ha, gdyż z prawa pierwokupu skorzystano w stosunku do części nieruchomości o powierzchni 7,95 ha bez zabudowań. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. M., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 40, art. 61 ust. 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, a także § 1 i nast. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazując na wstępie na nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (§ 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r.). Skoro tak, to ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy, dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania (decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] października 1974 r.), która do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego jest wiążąca. Oznacza to, że orzekając w tej materii Naczelnik Miasta i Powiatu w G. nie musiał dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. Z kolei w postępowaniu nieważnościowym ocena tej decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, które determinowały podjęte rozstrzygnięcie. Taką ocenę organ nadzoru zawarł w swym rozstrzygnięciu. Odwołując się do art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo przyjął, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające skorzystanie przez Państwo z prawa pierwokupu. Z decyzji tej wynika, że nieruchomość została wykupiona po cenie wywoławczej, co prowadzi do wniosku, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. Wykupione działki nie stanowiły też wyłączonych z wykupu zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o powierzchni 0,2 ha, gdyż z decyzji wynika, że skorzystano z prawa pierwokupu w stosunku do części nieruchomości o powierzchni 7,95 ha bez zabudowań. Dla oceny legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. O tym, iż wymogi te zostały spełnione świadczy treść samej decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w G. Przedmiotowa nieruchomość bezpośrednio przy tym graniczy z gruntami jednostki uspołecznionej i z tego względu postanowił skorzystać z prawa pierwokupu i przekazać tą nieruchomość w trwały zarząd Państwowego Gospodarstwa Rolnego w L. Cel przekazania nieruchomości, którym był rozwój rolniczej jednostki gospodarki uspołecznionej poprzez wykup nieruchomości bezpośrednio graniczącej z państwowym gospodarstwem rolnym również został spełniony. To zaś, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, których udział był konieczny, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, a mianowicie art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 1 ust. 1, § 2, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, a także § 1, § 2 i nast. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych przez to, że WSA niewłaściwie przyjął, iż Naczelnik Gminy R. był organem właściwym do wydania decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości z dnia [...] października 1974 r., gdy tymczasem organem właściwym był Naczelnik Miasta i Powiatu w G.; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wobec nieuchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w G. z dnia [...] grudnia 1974 r. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie doszło do uchybienia przepisom postępowania tych organów, poprzez poddaniu kontroli sądowej jedynie decyzji Naczelnika Miasta i Powiatu w G. z dnia [...] grudnia 1974 r. bez uwzględnienia wadliwej decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] października 1974r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie dostrzegł, że decyzja z dnia [...] października 1974 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zakresie uzasadnienia tej decyzji jak i właściwości organu, który miał prawo ją wydać. Naczelnik Gminy R. mógł złożyć jedynie wniosek do Naczelnika Miasta i Powiatu w G. o zaliczenie gospodarstwa rolnego do wykazującego niski poziom produkcji i czekać na wyniki postępowania tego organu. Decyzja o wszczęciu postępowania nie była natomiast aktem władczym kończącym postępowanie organu w sprawie wykupu a rozpoczynającym. Sąd nie dostrzegł również że prawomocna decyzja o wszczęciu postępowania nie wywołała skutku zajęcia nieruchomości (brak wzmianki w księdze wieczystej). Zatem obarczona jest kolejną wadą prawną, gdyż brak skutecznego zajęcia nieruchomości uniemożliwiało jej przejęcie. Tym samym Sąd nie uwzględnił, że organ wydający decyzję powołał się na inną decyzję organu, który nie był właściwy w sprawie i na wymagane przepisami ustalenia faktyczne, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentach urzędowych sporządzonych w trybie i zgodnie z wymogami ówcześnie obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że przedmiotem postępowania nadzorczego nie była decyzja o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości wydana przez Naczelnika Gminy R. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z § 1 pkt 6 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie przekazania niektórych spraw do właściwości naczelników gmin oraz prezydiów rad narodowych miast niestanowiących powiatów i ich organów (Dz. U. Nr 49, poz. 317) naczelnik gminy był organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości (w miejsce uprzednio właściwej gromadzkiej rady narodowej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje sprawę w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji. Oceniając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, zauważyć trzeba, że jedynym zagadnieniem w nim podniesionym jest wadliwość decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] października 1974 r., która jednak nie była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, ale decyzja Naczelnika Miasta i Powiatu G. z dnia [...] grudnia 1974 r. Jedynie ta ostatnia wobec wyraźnego żądania we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego była przedmiotem analiz w kontrolowanym w sprawie postępowaniu. To natomiast, czy decyzja z dnia [...] października 1974 r. miała jakiekolwiek wady z art. 156 § 1 K.p.a. wymagało przeprowadzenia odrębnego postępowania. W toku postępowania administracyjnego jak i sądowego wskazywano stronie skarżącej na tę okoliczność, jak również etapowość postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnym. Pierwszy z nich stanowiła decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, zaś druga wydanie decyzji o zatwierdzeniu licytacji i przejściu własności albo wydanie decyzji o skorzystaniu z prawa pierwokupu (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w związku z § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości w skład gospodarstw rolnych). Jak prawidłowo zatem eksponował to w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, podstawy wydania decyzji z dnia [...] października 1974 r. wobec jej ostateczności nie mogły zostać oceniane przez Naczelnika Miasta i Powiatu G. Organ ten analizował jedynie zaistnienie w sprawie przesłanek § 9 - 11 ww. rozporządzenia pozwalających na skorzystanie z prawa pierwokupu. Zgodnie zaś z art. 12 K.p.a. (w stanie prawnym na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 1974 r.) Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Przepis ten w analogicznym kształcie obowiązuje również w obecnie obowiązującej ustawie (art. 16 K.p.a.) i wprost wymaga, aby pozbawienie skutków prawnych decyzji odbywało się w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie nieważnościowym. Stanowi to formalną stronę zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, która wyraża się w tym, iż decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Zatem kwestia zasadności wszczęcia postępowania, czy też zachowania właściwości miejscowej wszczętego już postępowania przez Naczelnika Gminy R. pozostawała poza oceną w niniejszym postępowaniu, zaś tak sformułowaną argumentację należało z założenia uznać za nieskuteczną, skoro przedmiotową decyzję wydał Naczelnik Miasta i Gminy G. Z tych też przyczyn oba postawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty (naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ww. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., § 1 ust. 1, § 2, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. oraz art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) okazały się być niezasadne. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.