I OSK 1219/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 741/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 741/16, po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego - uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu M. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty Powiatu M. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Starosta Powiatu M. przyznał J. G. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 6 grudnia 2001 r. w wysokości 572,10 zł miesięcznie, na podstawie art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Starosta ten wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W toku wznowionego postępowania Starosta Powiatu M. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że opisana na wstępie ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, że podstawę do wydania kwestionowanej decyzji stanowiły dwa świadectwa pracy, z których wynikało, że J. G. wykonywała pracę w szczególnych warunkach w okresach od 1.08.1975 r. do 31.05.1978 r. i od 16.10.1978 r. do 30.06.1995 r. oraz od 1.09.2001 r. do 3.12.2001 r. w Z.S.A. - Oddziale Z. w T. Na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16.04.2010 r. nr [...] oraz dołączonych do niego kopii świadectw pracy w szczególnych warunkach wystawionych w dniu 18 marca 2010 r. ustalono natomiast, że J. G. zatrudniona była w szczególnych warunkach w Z. S.A. Oddział Z. w T. od 1.08.2001 r. do 31.08.2001 r. na stanowisku "[...]", a od 1.09.2001 r. do 3.12.2001 r. na stanowisku "[...]". Takie okresy zatrudnienia w szczególnych warunkach potwierdził pracodawca, nie wyjaśniając jednocześnie podstawy wydania świadectw pracy w szczególnych warunkach z dnia 3 grudnia 2001 r. za okres: – od 1.08.1975 r. do 31.05.1978 r. na stanowisku "[...]", – od 16.10.1978 r. do 30.06.1995 r. na stanowisku "[...]". Wskazano jedynie, że za podstawę ich wydania posłużyła wiedza ówczesnych przełożonych oraz osoby, która wystawiła dokument, a osoby te nie są już pracownikami. Organ powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...], w którym Sąd uznał, że w trakcie zatrudnienia w Z. w T., J. G. nie wykonywała pracy w warunkach szczególnych. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w R., oddalił apelację J. G. od opisanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego w T., zaś wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem Starosty, w myśl wyżej przytoczonych wyroków sądowych J. G. nie udokumentowała co najmniej 15-letniego okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a zatem nie spełniła warunku wynikającego z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Niemniej w opisywanej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego, gdyż od dnia doręczenia spornej decyzji upłynęło 5 lat, wobec czego na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. organ ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. G., decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z przedłożonych przez odwołującą w dniu rejestracji dokumentów wynikało, że spełniała warunki do nabycia statusu osoby bezrobotnej i posiadała co najmniej 25-letni okres uprawniający do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. W dniu 18 czerwca 2010r. J. G. wystąpiła do Sądu Okręgowego w T. z pozwem o ustalenie, że w okresie od 1.08.1975 r. do 30.06.1995 r. wykonywała pracę w warunkach szczególnych, będąc zatrudnioną w Z. S.A. Oddział Z. w T. W zapadłym w sprawie wyroku z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w R. wskazał, że praca świadczona przez J. G. we wskazanym wyżej okresie nie mogła zostać uznana za pracę w warunkach szczególnych, pomimo, że udawała się ona po konserwy do chłodni, gdzie niewątpliwie panowała ujemna temperatura, jednak pozostałe czynności wykonywała w magazynie, w którym nie było takich warunków. Nie pracowała więc stale i w pełnym wymiarze czasu pracy w chłodni składowej czy przyzakładowej w temperaturze wewnętrznej poniżej 0° C. J. G. nie legitymowała się zatem wymaganym do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego 15-letnim okresem wykonywania pracy w warunkach szczególnych w rozumieniu art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałania bezrobociu. Tym samym w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż organ I instancji wydając w dniu [...] grudnia 2001 r. decyzję o przyznaniu J. G. prawa do zasiłku przedemerytalnego nie posiadał wiedzy o opisanych wyżej okolicznościach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję J. G. podniosła, że obecnie funkcjonują dwa świadectwa pracy, gdyż żadne z nich nie zostało uchylone, zaś kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organów. W myśl zaś art. 37j. ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiącym odstępstwo od wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady otwartego systemu dowodu, okoliczność zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze może zostać dowiedziona jedynie wyrokiem, który uwzględnia lub oddala powództwo o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych, dochodzone na podstawie art. 189 K.p.c. W sprawie skarżącej sądy powszechne wydały zaś wyroki w zakresie przyznania lub odmowy przyznania prawa do emerytury. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że rozstrzygające sprawę organy nie wzięły pod uwagę konsekwencji wydanych decyzji, gdyż utrzymanie w mocy wydanych rozstrzygnięć wiązać się będzie z obowiązkiem zwrotu świadczeń za okres ostatnich 10 lat w kwocie przekraczającej 60 000 zł, a w konsekwencji do zubożenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie dotyczące przyznania J. G. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 572,10 zł miesięcznie od dnia 6 grudnia 2001 r., zostało wznowione z urzędu, z uwagi zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ze względu na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu I instancji, argumentacja organu wywodząca podstawę do wznowienia postępowania zarówno z zaistnienia "nowej okoliczności", jaką miałoby być ustalenie, że skarżąca nie wykonywała pracy w szczególnych warunkach, jak i ujawnienia "nowych dowodów", za jakie organy uznają pismo ZUS z dnia 16.04.2010 r., świadectwa pracy wystawione przez Z. S.A. Oddział Z. w T. w dniu 18 marca 2010 r. oraz wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] września 2012 r., jest chybiona. Ujawnienie nowych okoliczności i dowodów może stać się podstawą do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale wyłącznie w sytuacji wymienionej w tym przepisie, tj. kiedy istniały one w dniu wydania decyzji i nieznane były organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie miał miejsca. Bezsporny i niezmienny jest fakt zatrudnienia skarżącej w Z. w T. w okresie od 7.09.1973 r. do 3.12.2001 r. na różnych stanowiskach – w tym [...]. Odmienna jest natomiast ocena charakteru świadczonej w tym okresie pracy jako pracy w szczególnych warunkach. Nawet gdyby uznać, że ocena ta może stanowić nową okoliczność, to i tak nie spełnia ona warunku "istnienia w dniu wydania decyzji" źródłowej o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego, czyli [...] grudnia 2001 r. bowiem została ona dokonana w następstwie wydania "nowych" świadectw pracy w 2010 r. oraz wyroków sądów powszechnych i Sądu Najwyższego z lat 2012 – 2014. Z podobnego względu – braku istnienia w dniu wydania decyzji – nie mogą zostać uznane za przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nowe dowody z dokumentów w postaci wspominanych świadectw pracy w szczególnych warunkach z dnia 18 marca 2010 r. oraz wyroków – w szczególności Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] września 2012 r. Zostały one wydane już po wydaniu decyzji źródłowej o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego z dnia [...] grudnia 2001 r. Zdaniem Sądu I instancji, fakty te jednoznacznie wskazują, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., które to przesłanki, jako inicjujące nadzwyczajny tryb postępowania, muszą być interpretowane ściśle. W niniejszej sprawie oznacza to, że brak było podstaw do wznowienia postępowania, a zatem obie wydane w trybie wznowienia decyzje są wadliwe, bo naruszają art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Taką też wadą dotknięte jest postanowienie Starosty Powiatu M. z dnia [...] maja 2010 r. o wznowieniu postępowania. Stwierdzone naruszenie przepisu art. 148 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz wskazanych w sentencji rozstrzygnięć, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. a postanowienie Starosty Powiatu M. z dnia [...] maja 2010 r. o wznowieniu postępowania oraz decyzje organów zatrudnienia wydane w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie są wadliwe, 2) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez przyjęcie, że ocena charakteru pracy świadczonej przez skarżącą w Z. w T. może stanowić nową okoliczność faktyczną uzasadniającą wznowienie postępowania, ale nie spełnia ona warunku istnienia w dniu wydania decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów - istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Istotne jest aby wymienione okoliczności zaistniały łącznie. Powinny być zatem nowe, istotne, powinny istnieć w dacie wydania decyzji, nie być znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 758/12). Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej na orzeczenie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 125/99 (Prokuratura i Prawo z 2000 r., nr 5, s. 36), zgodnie z którym wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, lecz także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia (ujawnienia się) dowodów po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 881/16). Oznacza to, że wznowienie postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody zostaną ujawnione po wydaniu decyzji, lecz równocześnie zostaną ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których nie wiedział organ w chwili wydawania decyzji. Nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1998 r., IV SA 1302/97; wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., II OSK 124/08). Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą wykładnię przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przekładając to na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że choć świadectwa pracy wystawione w 2010 r., jak i wyroki sądów powszechnych i Sądu Najwyższego z lat 2012-2014 zostały sporządzone już po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku przedemerytalnego, a więc nie mogą być uznane za nowe dowody, to okoliczności faktyczne w nich stwierdzone, co do zasady mogą być "nowością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie można bowiem utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Jak słusznie zarzuca Wojewoda [...], to nie orzeczenia sądów powszechnych posiadają walor "nowości" w sprawie, ale wynikająca z nich odmienna kwalifikacja charakteru pracy wykonywanej przez skarżącą w Z. w T. w okresie od 7.09.1973 r. do 3.12.2011 r., od tej na której opierał się organ wydający decyzję w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Orzeczenia te odnoszą się do okoliczności, które istniały w dacie podejmowania decyzji [...] grudnia 2001 r., a których istnienie ustalono w sposób błędny. Nie ma przy tym wątpliwości, że ustalenia sądu pracy dotyczyły okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Fakty wynikające z tych orzeczeń stanowiły więc nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i mogły stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za opartą na usprawiedliwionych podstawach, wobec czego zaskarżony wyrok uchylił w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną w wyroku wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.