II SA/Sz 313/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., nr[...] , wydaną na podstawie art. 17 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 3, art. 23a ust. 1, 2 i 5, art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 2012) uchylił, od dnia 1 maja 2010 r., decyzję własną z dnia [...] r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem: A. S. w okresie od [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w myśl art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W dniu [...]r. do organu wpłynęła informacja z Urzędu Marszałkowskiego Województwa , z której wynika, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Organ dodał, że zgodnie z treścią art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa,o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn przyjęcia daty 1 maja 2010 r., od której organ uchylił decyzję, - naruszenie art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, - naruszenie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji z mocą wsteczną. Skarżąca wskazała, że organ powołując się na treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylił decyzję z dnia 28 czerwca 2005 r. ze skutkiem od dnia 1 maja 2010 r. Tymczasem (jak przyjął w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi) uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Zdaniem strony, jeżeli organ uznaje, że konieczność uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne wynikała z przesłanki pobierania świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, winien wskazać ją w drodze decyzji. Jeżeli natomiast wskazuje, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny w okresie zasiłkowym nie może uchylić tej decyzji z mocą wsteczną. Skarżąca podkreśliła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ przyjął, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., dlaczego z datą 1 maja 2010 r. uchyla decyzję z dnia 28 czerwca 2005 r. dotyczącą przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na rzecz dziecka. Nie ma także wyjaśnienia, ani wskazania czy doszło do zbiegu pobieranych świadczeń czy też nie i na jakiej podstawie organ przyjął, że doszło. Organ nie wskazał także, czy ojciec dziecka faktycznie pobierał świadczenia rodzinne tożsame ze świadczeniami pobieranymi przez skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 23a ust. 5 a także art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści art. 23a ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, że brzmienie tego przepisu zostało uchwalone ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych opublikowaną w Dzienniku Ustaw z dnia 3 września 2015 r., a nowelizacja weszła w życie w dniu 18 września 2015 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983 r. (I SA 1294/82), organ wskazał, że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Dotyczy to również zmiany brzmienia przepisu stanowiącego podstawę do jej wydania. Zdaniem organu w dniu wydania decyzji przez organ I instancji brzmienie art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogło być podstawą do uchylenia decyzji poza brzmieniem zapisu art. 32 ustawy, jednakże w dniu rozpoznania odwołania przez Kolegium nowelizacja art. 23 ust. 1 i 2 ustawy daje podstawę do uchylenia decyzji w związku z zaistnieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismem z dnia 26 marca 2015 r. Marszałek Województwa ustalił bowiem, że w rodzinie państwa S. od dnia [...] r. zastosowanie miały przepisy prawa niemieckiego. Z pisma tego wynika, że J. S. od [...] r. mieszka w Niemczech i jest w tym kraju zatrudniony, natomiast E. S. wraz z dzieckiem A. mieszkają w Niemczech od dnia [...] r. A zatem organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych był Marszałek Województwa E. S. powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona w znacznej mierze powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniosła, że w jej ocenie, podstawy prawne wydanej decyzji należy oceniać nie w brzmieniu przepisów z chwili rozpatrywania odwołania, ale z chwili wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. W myśl art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga okazała się uzasadniona albowiem organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016 r., 23), tj. art. 15, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1, a także przepisów prawa materialnego i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Doszło bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie art. 23a ust. 5 ww. ustawy - w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 września 2015 r. - w sytuacji, gdy przepis ten w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Kolegium uznając za wadliwą - przyjętą w decyzji organu I instancji - podstawę prawną uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem A. S. powyżej kwestii w należyty sposób nie wyjaśniło. Jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., podstawą jej wydania były przepisy art. 17 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 3, art. 23a ust. 1, 2 i 5, art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 2012). Zdaniem Kolegium, w dniu wydania wspomnianej decyzji przez organ I instancji brzmienie art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych "nie mogło być podstawą do uchylenia decyzji poza brzmieniem zapisu art. 32 ustawy, jednakże w dniu rozpoznania odwołania przez Kolegium nowelizacja art. 23 ust. 1 i 2 ustawy daje podstawę do uchylenia decyzji w związku z zaistnieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Jednocześnie w podstawie prawnej decyzji z dnia 31 grudnia 2015 r. Kolegium nie wskazało ani przepisu art. 23 ust. 1 lub 2 ani też 23a ust. 1 bądź ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych a jedynie art. 23a ust. 5 tej ustawy. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, który z tych przepisów Kolegium miało na myśli, ani tym bardziej jaki wpływ miała zmiana tego przepisu na sytuację skarżącej. Tymczasem, zważywszy na treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, okoliczność ta ma kluczowe znaczenie, skoro (zdaniem Kolegium) w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta nie było podstawy do uchylenia decyzji z dnia 3 grudnia 2009 r., przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem skarżącej. Dodatkowo należy też zaznaczyć, że wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia Kolegium, art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych reguluje sytuacje, w których organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych uchyla decyzję przyznającą świadczenie, gdy marszałek województwa w przypadku, o którym mowa w ust. 2 powołanego przepisu (tj. wyjazdu, a po zmianie przepisów od 18 września 2015 r. – przebywania - członka rodziny uprawnionej do świadczeń w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) ustali, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uregulowań zawartych w art. 23a ustawy, co do zasady nie można zaliczyć do norm prawa materialnego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 79/14). Przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", a w jego treści zawarte zostały reguły postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niemniej jednak należy wziąć pod uwagę, że norma prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a bezpośrednio wywiera skutki w sferze uprawnień do świadczenia rodzinnego, nakazuje bowiem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10). Skoro więc norma art. 23a ust. 5 ustawy wywołuje opisane wyżej skutki dla strony w zakresie jej uprawnień o charakterze materialnoprawnym, to nie powinna pozostać obojętna dla rozstrzygnięcia kwestia znaczenia zastosowanego przez ustawodawcę pojęcia "ustalenia podlegania ustawodawstwu". Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. (II SA/Łd 788/15), zgodnie z którym "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (vide: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10). Niezbędnym jest przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W niniejszej sprawie, organy obu instancji na przepis art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie na treści pisma Marszałka Województwa z dnia 26 marca 2015 r., które nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazują, w jakiej formie prawnej marszałek województwa ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W praktyce przyjęło się, że marszałek informuje w formie pisma organ dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie może stanowić osobnego przedmiotu zaskarżenia, co nie oznacza, że stanowisko w nim wyrażone nie podlega żadnej kontroli a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie wiążące. Kontrola wspomniana dokonywana jest bowiem na etapie rozpoznawania odwołań czy skarg na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie J. S. wyjechał do Niemiec w [...] r. a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] r., zaś Marszałek Województwa uznał, że przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały zastosowanie w wypadku rodziny E. i J. S. – od dnia [...] r. W piśmie stwierdzono jedynie, że J. S. mieszka w Niemczech od [...] r., zaś zatrudniony w tym kraju jest od [...] r., E. S. wraz z dzieckiem A. S. mieszkają w Niemczech od dnia [...] r. Powyższe dane w żadnym razie nie pozwalają na stwierdzenie, dlaczego przepisy dotyczące wspomnianej koordynacji zabezpieczenia społecznego miały zastosowanie właśnie od 1 maja 2010 r. Należy podkreślić, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałaby powyższa okoliczność. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu oraz wskazania co do wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie ustalenia na jakiej podstawie i od kiedy podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (do jakich konkretnie świadczeń, w jakim zakresie posiada uprawnienia) ojciec dziecka – A. S. oraz czy powyższe uzasadnia uchylenie decyzji z dnia [...] r. a jeśli tak to od jakiej daty i w oparciu o jakie przepisy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.