II OSK 1489/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/16 w sprawie ze skargi M. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 672/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) ustalił R. H. opłatę legalizacyjną w wysokości 15.000 zł. dla samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w G. M. H. pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższym postanowieniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że o postanowieniu Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. dowiedziała się 28 maja 2015 r., kiedy współwłaściciel nieruchomości R. H. poinformował ją, iż wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej zaszła konieczność rozbiórki obiektu. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że bez własnej winy została pozbawiona prawa udziału w tym postępowaniu, mimo że jest kuratorem spadku po R. G. i M. G., którzy byli współwłaścicielami nieruchomości na której dokonano samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie w dniu [...] lipca 2015 r. wznowił postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. umorzył to postępowanie. Po rozpoznaniu odwołania M. H. od tej decyzji, Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1166/15 oddalił skargę M. H. w tej sprawie, podzielając stanowisko organu odwoławczego, że organ odwoławczy prawidłowo odstąpił od odniesienia się do merytorycznych zarzutów odwołania, ponieważ zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu I instancji nie można przyjąć, że M. H. dowiedziała się o postanowieniu w sprawie ustalenia R. H. opłaty legalizacyjnej dopiero w dniu 28 maja 2015 r. Z akt sprawy wynika, że skarżącej doręczono postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o nakazie rozbiórki spornego obiektu, w treści których znajdowały się informacje o postanowieniu z dnia 27 lutego 2004 r. M. H. była stroną postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi R. H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2004 r. o ustaleniu tej opłaty (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 296/04). Zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. wniosła M. H. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w związku z samowolą budowlaną, stanowi rozstrzygniecie incydentalne (wpadkowe) w postępowaniu legalizacyjnym i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Takie postanowienia, które nie kończą postępowania w sprawie nie mogą zostać wznowione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła M. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji (postanowienia), której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji (postanowienia). Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu aktu i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła z którego pochodzi ta informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż Sąd Rejonowy w Gnieźnie postanowieniem z [...] lutego 2010 r. sygn. akt [...] ustanowił M. H. kuratorem spadku po M. G. oraz po R. G. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Gnieźnie postanowieniem z [...] lutego 2012 r. podjął postępowanie administracyjne w sprawie spornego budynku. W toku dalszego postępowania skarżącej doręczono postanowienie Wojewódzkiego Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. w treści którego zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania, w tym także w zakresie postanowienia z [...] lutego 2004 r. (nr [...]). Również w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego została zawarta informacja o postanowieniu z [...] lutego 2004 r. i co istotne, należy przyjąć, że skarżąca znała jej treść, ponieważ zaskarżyła tę decyzję do Sądu (postanowieniem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 632/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił jej skargę). Nie jest konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy. Innymi słowy pojęcia "dowiedzenia się o decyzji" nie należy utożsamiać z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Wynika z tego, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż skarżąca nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z tych przyczyn kwestia zasadności stanowiska organu odwoławczego odnośnie charakteru postępowania zakończonego postanowieniem o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma drugorzędne znaczenie. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. wniosła M. H. zaskarżając wyrok w całości zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla oceny sprawy: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie dokonał we właściwym stopniu kontroli legalności działania organów administracyjnych wydających rozstrzygnięcia w sprawie; 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieodpowiadającego wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. wskazanie w treści uzasadnienia stanu faktycznego w istocie w sprawie niewystępującego; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu się sądu I \ instancji od dokonania szczegółowej analizy zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze, co czyni ocenę prawną zawartą w zaskarżonego wyroku niepełną; 4. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, jak również, że stan ten nie pozwalał na wznowienie postępowania w sprawie, przy czym sąd nie odniósł się do twierdzenia skarżącej zgodnie z którym postanowienie z [...] lutego 2004 r. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mając na uwadze jego rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie, które spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Petitum skargi kasacyjnej zawiera szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jednak nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinna zawierać oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych ich uzasadnienie. Identyczne zarzuty pełnomocnik skarżącej zamieścił w skardze kasacyjnej, w innej przedmiotowo sprawie II OSK 1037/17. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się w zasadzie do dwu kwestii: twierdzenia, że M. H. o wydaniu postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej, dowiedziała się dopiero w dniu 28 maja 2015 r. oraz że informacje o wydaniu ww. postanowienia zawarte w postanowieniu WWINB z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w decyzji WWINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. są niewystarczającym źródłem informacji dla przyjęcia dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu (art. 148 § 2 k.p.a.), Twierdzenie, że jakoby M. H. dowiedziała się dopiero w dniu 28 maja 2015 r. o wydanym postanowieniu z dnia [...] lutego 2004 r., jak wynika ze skargi kasacyjnej jest całkowicie gołosłowne, pozbawione jakichkolwiek dowodów. Natomiast próba podważenia ustaleń stanu faktycznego o tym, że M. H. w rzeczywistości dowiedziała się o wydaniu postanowienia z 27 lutego 2004 r. z postanowienia WWINB z dnia [...] lipca 2013 r. i decyzji WWINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., które to akty doręczono jej jako pełnomocnikowi R. H. i jako kuratorowi spadku po R. G. i M. G., jest wyłącznie polemiką nieznajdującą oparcia w faktach. Nie ma bowiem wątpliwości, że M. H. w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. o wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. dowiedziała się wcześniej niż w dniu 28 maja 2015 r., jak podaje się w skardze kasacyjnej. W świetle powyższych okoliczności bezsporne jest, że M. H. złożyła podanie o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., tym samym uzasadniona była odmowa wznowienia postępowania. Natomiast pogląd wyrażony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., że postanowienie z dnia [...] lutego 2004 r. ma charakter incydentalny, wpadkowy w związku z czym nie podlega wznowieniu, w świetle ustaleń dokonanych wcześniej co do daty dowiedzenia się przez stronę o wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r., nie ma większego znaczenia w tej sprawie, chociaż pogląd ten nie jest pozbawiony pewnych racji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.