V SA/Wa 1133/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej na realizowanie wspólnego zadania oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym - uchwałą Nr [...] z [...] marca 2014r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. orzekło o nieważności uchwały Nr [...] R. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie udzielenia P. pomocy finansowej w 2014 r. na realizowanie wspólnego zadania w zakresie postepowania ze zwierzętami wolno żyjącymi, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm) i braku podstawy prawnej. Organ nadzoru podjął rozstrzygnięcie w następującym stanie faktycznym. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie udzielenia P. pomocy finansowej w 2014 r. na realizowanie wspólnego zadania w zakresie postepowania ze zwierzętami wolno żyjącymi, R. na podstawie art. 10 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, postanowiła udzielić P. w 2014 roku pomocy finansowej na realizację wspólnego zadania w zakresie postępowania ze zwierzętami wolno żyjącymi w rozumieniu art.4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) w formie dotacji w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na: 1. odławianie zwierząt wolno żyjących z miejsc publicznych, 2. odławianie zwierząt wolno żyjących z innych miejsc w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa, 3. odławianie zwierząt wolno żyjących rannych, 4. całodobową gotowość do działania niezależnie od liczby zgłoszonych przypadków. Wykonanie uchwały zostało powierzone Burmistrzowi Gminy. W dniu [...] lutego 2014 r. przedmiotowa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., albowiem stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1113) podlega ona nadzorowi Izby. Uchwałą Nr [...] z [...] marca 2014r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, orzekło o nieważności uchwały Nr [...] R. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie udzielenia P. pomocy finansowej w 2014 r. na realizowanie wspólnego zadania w zakresie postepowania ze zwierzętami wolno żyjącymi, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm) i braku podstawy prawnej. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wskazało, że jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały powołano przepisy art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru stwierdził, że przywołane przepisy nie wskazują ustawy, która określałaby kompetencje powiatu w zakresie realizacji zadań, na finansowanie których rada postanowiła udzielić pomocy finansowej. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej". Również z art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika możliwość udzielania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pomocy finansowej i rzeczowej dla innych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym pomoc finansowa ma charakter dotacji celowej. Ponadto przepis art. 216 ust. 2 pkt 5 stanowi o konieczności określenia przez radę ww. pomocy w odrębnej uchwale. Pomoc ta (zarówno finansowa, jak i rzeczowa) w ocenie organu nadzoru może być jednak udzielona tylko na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, do której jest ona kierowana. Przemawia za tym przepis art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowiący o przeznaczeniu wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 216 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy wynika, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizacje zadań własnych. Dalej w art. 216 ust. 2 pkt 5 mowa jest o wydatkach na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Skoro w art. 216 ust. 2 pkt 1 mowa jest o wydatkach na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, to pkt 5 dotyczy wydatków na pomoc (rzeczową lub finansową) nakierowaną na finansowanie zadań beneficjenta tej pomocy. Przyjęcie interpretacji, iż w art. 216 ust. 2 pkt 5 chodzi o wydatki na pomoc udzielaną na realizację zadań własnych udzielającego tej pomocy (donatora) prowadziłoby do powielenia celu, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Również klasyfikacja budżetowa wydatków na pomoc finansową, tj. § 271 "Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących" i § 6300 "Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną miedzy jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych" wskazuje, że pomoc finansowa może być udzielona na dofinansowanie zadań własnych jednostki otrzymującej tę pomoc. W ocenie Kolegium, R. nie była uprawniona do udzielenia pomocy finansowej P. "z przeznaczeniem na odławianie zwierząt wolno żyjących". Zadanie powyższe nie jest bowiem zadaniem własnym P.. Organ nadzoru stwierdził, że udzielenie pomocy finansowej na zadanie własne donatora jest sprzeczne z wyżej cytowanym art. 216 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o finansach publicznych. W analizowanym przypadku udzielenie pomocy finansowej nie miało na celu wsparcia Powiatu w realizacji jego zadań. Działanie takie nie znajduje podstawy prawnej. Reasumując powyższe ustalenia, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uznało, iż badana uchwała R. w istotny sposób narusza przepisy art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru zauważył, że zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe (art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) a w przypadku, gdy stanowią one nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt, przy czym odbywa się to na podstawie uchwały sejmiku województwa, podjętej po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, organizacji społecznej, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, oraz Polskiego Związku Łowieckiego (art. 33a ust. 1 i 2 tejże ustawy). Organ nadzoru podkreślił, iż zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności w dysponowaniu środkami publicznymi, a w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Kolegium podkreśliło, że stoi na stanowisku, iż warunkiem zgodności z prawem wydatków ponoszonych przez gminę jest ich zgodność z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego. Zasada ta znalazła swój wyraz w art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. G. na podstawie uchwały, Nr [...], z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie skierowania skargi (...) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], w całości, w trybie określonym w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 153 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z powodu naruszenia przez Kolegium: art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 o samorządzie gminnym, w zw. z art. 216 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez ich błędne zastosowanie, a jednocześnie naruszenie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) i art. 4 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) przez błędne ich niezastosowanie, co doprowadziło organ nadzoru do błędnego przyjęcia, iż zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ludzi przez odławianie (ew. eliminację) dzikich zwierząt znajdujących się na terenach zurbanizowanych poza swoimi siedliskami jest zadaniem gmin nie zaś powiatów, a w konsekwencji, iż doszło do rażącego naruszenia przez R. ww. przepisów przez udzielenie P. pomocy finansowej w formie dotacji celowej na zadanie, które powinno być uznane - w ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. - za zadanie własne G.. W uzasadnieniu skarżąca G. wskazała, że przedmiotowa dotacja została udzielona P. w celu dofinansowania zadania S., o którym mowa w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, polegającego na wydawaniu decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę. Według skarżącej ponieważ z ww. przepisu nie wynika, że powyższe stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, dlatego też zadanie to należy traktować jako zadanie własne powiatu finansowane ze środków powiatu. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosło o jej oddalenie. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy Prawo łowieckie naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administracje w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Z powyższego według Kolegium wynika, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Innymi słowy z art. 7 ustawy Prawo łowieckie wynika, że sprawowanie administracji z zakresu łowiectwa jako zadania z zakresu administracji rządowej nie jest zastrzeżone jedynie dla samorządu województwa. W związku z tym kompetencje starosty określone w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny stanowią administrację z zakresu łowiectwa sprawowaną przez samorząd powiatowy, a więc tym samym są zadaniami z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji zadania S. określone w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie winny być finansowane z dotacji celowej z budżetu państwa zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zaś ze środków własnych P. lub też z dotacji G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sprawa niniejsza dotyczy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie nieważności uchwały R. w sprawie udzielenia P. pomocy finansowej w 2014 r. na realizację wspólnego zadania w zakresie postępowania ze zwierzętami wolno żyjącymi podjętej w oparciu o przepisy art. 10 ust 2 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W tym przypadku zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych organem nadzorczym właściwym dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia zgodności z prawem powyższej uchwały Rady Miejskiej jest Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Kwestionując rozstrzygnięcie nadzorcze skarżąca wskazała, że dotacja została udzielona P. w celu dofinansowania zadania S. , o którym mowa w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, polegającego na wydawaniu decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę. Według skarżącej ponieważ z ww. przepisu nie wynika, że powyższe stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, dlatego też zadanie to należy traktować jako zadanie własne powiatu finansowane ze środków powiatu. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej i podniesione przez nią zarzuty naruszenia przez organ nadzoru wskazanych w skardze przepisów art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 o samorządzie gminnym, w zw. z art. 216 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez ich błędne zastosowanie oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie i art. 4 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez błędne ich niezastosowanie, nie są zasadne. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej". Z kolei zgodnie z regulacją określoną w art. 216 ust 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Podkreślić należy, że pomoc ta może być udzielona w formie dotacji celowej albo jako pomoc rzeczowa. Ponadto przepis art. 216 ust. 2 pkt 5 stanowi o konieczności określenia przez radę ww. pomocy w odrębnej uchwale. Pomoc ta (zarówno finansowa, jak i rzeczowa) może być jednak udzielona tylko na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, do której jest ona kierowana. Jak słusznie zauważył to organ nadzoru, przemawia za tym przepis art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowiący o przeznaczeniu wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 216 ust. 2 pkt 1 wynika, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizacje zadań własnych. Dalej w art. 216 ust. 2 pkt 5 mowa jest o wydatkach na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Skoro w art. 216 ust. 2 pkt 1 mowa jest o wydatkach na realizację zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, to pkt 5 dotyczy wydatków na pomoc (rzeczową lub finansową) nakierowaną na finansowanie zadań beneficjenta tej pomocy. Zgodzić się należy z organem nadzoru, iż R. nie była uprawniona do udzielenia pomocy finansowej P. "z przeznaczeniem na odławianie zwierząt wolno żyjących". Zadanie powyższe nie jest bowiem zadaniem własnym P. Jak zasadnie w odpowiedzi na skargę organ nadzoru wskazał, zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy Prawo łowieckie naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administracje w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Z powyższego wynika, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Innymi słowy z art. 7 ustawy Prawo łowieckie wynika, że sprawowanie administracji z zakresu łowiectwa jako zadania z zakresu administracji rządowej nie jest zastrzeżone jedynie dla samorządu województwa. W związku z tym kompetencje starosty określone w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny stanowią administrację z zakresu łowiectwa sprawowaną przez samorząd powiatowy, a więc tym samym są zadaniami z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji zadania S. określone w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie winny być finansowane z dotacji celowej z budżetu państwa zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zaś ze środków własnych P.lub też z dotacji G. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, organ nadzoru, stojący na straży przestrzegania prawa przez samorząd terytorialny, w zaskarżonym akcie nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność uchwały, Nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r. R. z powodu sprzeczności z prawem wskazując na art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który w jego ocenie został naruszony oraz stanowisko swoje w tym zakresie właściwie uzasadnił. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana w trybie nadzoru jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z tych względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ustawy z 30 sierpnia 2000 r. Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – należało oddalić skargę jako niezasadną.