II OSK 2461/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2253/15 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skargi na bezczynność organu egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2253/15, oddalił skargę W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie skargi na bezczynność organu egzekucyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], nakazał E. i K. J. rozbiórkę części ogrodzenia międzysąsiedzkiego, tj. dziewięciu betonowych płyt wypełniających przęsła ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Wobec ustalenia w dniu 10 kwietnia 2015r., że orzeczony obowiązek rozbiórki nie został zrealizowany, PINB w O. w dniu 22 kwietnia 2015 r. wezwał E. i K. J. do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. W toku przeprowadzonej w dniu 15 maja 2015 r. kontroli ustalono, że zobowiązani wywiązali się w całości z nałożonego na nich obowiązku rozbiórki ogrodzenia. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. W. i B. S. wnieśli skargę na bezczynność PINB w O. w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. We wniosku wskazali, że decyzja rozbiórkowa została wykonana częściowo, ponieważ usunięte zostały jedynie betonowe płyty wypełniające przęsła, a pozostawiono stalowe słupy, których wysokość przekracza 2,20 m. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., oddalił skargę uznając ją za niezasadną z uwagi na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB w O. z dnia [...] lutego 2014 r. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej w dniu 15 maja 2015 r. kontroli wraz z dokumentacją zdjęciową, potwierdzający wykonanie nałożonego nakazu rozbiórki dziewięciu betonowych płyt ogrodzenia. Od powyższego rozstrzygnięcia W. i B. S. wnieśli zażalenie, w którym wskazując na wykładnię celowościową art. 30 ustawy Prawo budowlane, podnieśli, że rozbiórce – obniżeniu do wysokości 2,20 m, powinny podlegać również stalowe słupy stanowiące integralną część ogrodzenia. Zdaniem skarżących z uwagi na cel wydanej przez PINB decyzji, jak również zamysł ustawodawcy, niewykonanie zobowiązania do obniżenia stalowych słupów powinno skutkować zastosowaniem wobec E. i K. J. środków egzekucyjnych przez wierzyciela (PINB). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. Organ odwoławczy podkreślił, że dla uwzględnienia skargi na bezczynność wierzyciela konieczne jest uprzednie stwierdzenie tej bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny wystosował do strony upomnienia i przeprowadził w dniu 15 maja 2015 r. kontrolę, podczas której ustalił, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. został wykonany. Z uwagi na fakt wykonania ww. obowiązku organ odwoławczy uznał skargę za niezasadną. Odnosząc się do zarzutu niepełnego wykonania obowiązku rozbiórki GINB wyjaśnił, że podnoszony zarzut sprowadza się do konieczności dokonania merytorycznej oceny decyzji rozbiórkowej, co wykracza poza przedmiot weryfikacji w postępowaniu prowadzonym ze skargi na bezczynność wierzyciela. Prawidłowość decyzji rozbiórkowej została potwierdzona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2014 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 577/14, oddalił skargę E. i K. J.. W skardze na powyższe postanowienie W. S. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powtórzono zarzuty podnoszone w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia nie naruszają przepisów obowiązującego prawa. Sąd przytoczył treść art. 6 § 1 i 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podkreślił, że PINB nie był bezczynny w sprawie wyegzekwowania przedmiotowego obowiązku zawartego w decyzji rozbiórkowej. Z akt sprawy wynika bowiem, że skierował do zobowiązanych upomnienie wzywając do wykonania nakazu wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. W dniu 15 maja 2015 r. organ dokonał kontroli wykonania rozbiórki części ogrodzenia, podczas której stwierdził, że dokonano rozebrania (usunięcia) 9 płyt prefabrykowanych wypełniających przęsła ogrodzenia zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji rozbiórkowej. Zobowiązani wykonali nałożony obowiązek, co wynika z protokołu PINB sporządzonego w dniu 15 maja 2015 r., do którego dołączona została dokumentacja zdjęciowa oraz załącznik graficzny obrazujący rozebraną część ogrodzenia. Decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. nakazywała rozbiórkę części ogrodzenia, to jest dziewięciu płyt betonowych wypełniających przęsła ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], które zostały przedstawione na załączniku graficznym do decyzji rozbiórkowej. Z decyzji tej nie wynikał obowiązek rozbiórki metalowych słupów stanowiących przęsła ogrodzenia. GINB trafnie zdaniem Sądu wskazał, że podnoszony przez skarżących zarzut niepełnego wykonania obowiązku rozbiórki poprzez pozostawienie stalowych słupów, sprowadza się do konieczności dokonania merytorycznej oceny decyzji rozbiórkowej, co wykracza poza przedmiot weryfikacji w postępowaniu prowadzonym ze skargi na bezczynność wierzyciela. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, organ egzekucyjny nie pozostaje w bezczynności. Skargą kasacyjną W. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przejawiające się nieuchyleniem przez Sąd w całości zaskarżonych decyzji, podczas gdy zaskarżone decyzje wydane zostały przez organ bez podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności z uwagi na fakt, że organ odstąpił od analizy decyzji PINB w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem mogłoby doprowadzić do ustalenia, że uczestnik postępowania nie wykonał obowiązku rozebrania ogrodzenia i skutkiem czego organ zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych; 2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przejawiające się uznaniem, że metalowe słupy nie stanowią elementu ogrodzenia podlegającego rozbiórce na podstawie decyzji PINB w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w sytuacji gdy słupy te stanowią integralną część ogrodzenia wybudowanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym powinny one również ulegać rozbiórce w wysokości przewyższającej 2,20 m. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że rozbiórce podlegać powinny także stalowe słupy, które stanowią integralną część ogrodzenia ze względu na jego techniczną budowę. Stalowe słupy o wysokości powyżej 3m powinny zostać obniżone do wysokości wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. do wysokości 2,20 m, gdyż stanowią integralną część postawionego niezgodnie z prawem ogrodzenia. Postępując inaczej E. i K. J. w sposób oczywisty kwestionują decyzję PINB z dnia [...] lutego 2014 r. oraz podważają kompetencje organu powołanego do sprawowania nadzoru nad zgodnością wykonywania robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa budowlanego. GINB w zaskarżonym postanowieniu, podobnie jak WINB, dokonał błędnych ustaleń faktycznych, przyjmując na podstawie informacji PINB, że decyzja z [...] lutego 2014 r. została wykonana przez zobowiązanych w całości. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż jak sam wskazuje w treści swej decyzji PINB, stalowe słupy są najwyższymi elementami ogrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 – aktualnie: t. j. Dz.U. z 2017r., poz. 1201), dalej "u.p.e.a.", w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a). Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż na wierzycielu ciąży nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania środków przewidzianych w przepisach celem wyegzekwowania wykonania obowiązku. Skarga będzie zasadna, jeżeli w toku postępowania (zainicjowanego tą skargą) okaże się, że wierzyciel pozostaje w stanie bezczynności - w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Przy czym stan bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wiąże się z niezakończeniem tego postępowania w określonym terminie, lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności. Bezczynność wierzyciela polega bowiem na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest więc bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto, wierzyciel (będący w niektórych sytuacjach zarazem organem egzekucyjnym), będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosowanych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego. W niniejszej sprawie nie można zgodzić się ze stanowiskiem W. S., że wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pozostał w bezczynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. - ustalając w dniu 10 kwietnia 2015r., że orzeczony nakaz rozbiórki nie został zrealizowany - w dniu 22 kwietnia 2015 r. wezwał, jako wierzyciel, zobowiązanych E. i K. J. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i wystawił tytuł wykonawczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne. W toku tego postępowania zweryfikował wywiązanie się zobowiązanych z obowiązków nałożonych powyższą decyzją. Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów egzekucyjnych, że w toku przeprowadzonej w dniu 15 maja 2015 r. kontroli ustalono, iż zobowiązani wywiązali się w całości z nałożonego na nich obowiązku rozbiórki części ogrodzenia. Podkreślić należy, iż decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał E. i K. J. rozbiórkę części ogrodzenia, tj. dziewięciu betonowych płyt wypełniających przęsła ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...], przy czym rozebrać (usunąć) należy po jednej górnej płycie z trzech pierwszych przęseł licząc od południowo-wschodniego naroża działki nr [...] oraz po dwie górne płyty z przęsła czwartego, piątego i szóstego licząc również od południowo-wschodniego naroża działki nr [...]. W rozstrzygnięciu tej decyzji organ zastrzegł, że podlegające rozbiórce części ogrodzenia zostały przedstawione na załączniku graficznym do decyzji. W stosunku do pozostałej części przedmiotowego ogrodzenia ( to jest części nie objętej powyższym nakazem rozbiórki) organ umorzył postępowanie administracyjne. Jak wynika jednoznacznie z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 15 maja 2015 r. i załącznika nr 1 do tego protokołu E. i K. J. dokonali rozbiórki części ogrodzenia zgodnie z zakresem tej rozbiórki określonym w rozstrzygnięciu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i uwidocznionym na załączniku graficznym do tej decyzji, tj. po jednej górnej płycie z trzech pierwszych przęseł licząc od południowo-wschodniego naroża działki nr [...] oraz po dwie górne płyty z przęsła czwartego, piątego i szóstego licząc również od południowo-wschodniego naroża działki nr [...]. Ustalenia w tym przedmiocie nie noszą znamion naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji, że nie można zarzucić wierzycielowi, aby pozostawał w bezczynności poprzez niepodejmowanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Z uwagi na prezentowane przez skarżącego stanowisko, iż stalowe słupy o wysokości powyżej 3m powinny zostać obniżone do wysokości wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. do wysokości 2,20 m, gdyż stanowią integralną część postawionego niezgodnie z prawem ogrodzenia zwrócić należy uwagę na charakter postępowania egzekucyjnego i kompetencje przysługujące organom egzekucyjnym. Podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Przepis ten nie pozwala organowi na badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie zwalnia to jednak wierzyciela i organu egzekucyjnego od wykazania, z jakiego aktu prawnego określony w tytule obowiązek wynika. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest bowiem to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił działanie organu w powyższym zakresie i dokonał prawidłowej kontroli legalności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia zarzucanych mu przepisów postępowania i prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Z tych względów Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie mógł stosować art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (przytoczone wyżej) jest jednoznaczne. Obowiązek rozbiórki dotyczy wyraźnie części ogrodzenia określonej jako dziewięć (konkretnie wskazanych i uwidocznionych na załączniku graficznym do decyzji) betonowych płyt wypełniających przęsła ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia powyższej decyzji nie dawało podstaw organom egzekucyjnym do objęcia nakazem rozbiórki – jak dochodzi skarżący - metalowych słupów do wysokości 2,20m. Zaznaczyć należy, iż w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (części obiektu budowlanego), organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Jak przyjmuje się w judykaturze i w doktrynie, w sytuacjach, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (egzekwuje własne decyzje ), mógłby zbadać decyzję pod względem merytorycznym, ale już nie jako organ egzekucyjny, lecz jako organ wydający decyzję ( por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z.Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 94 ). Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu egzekucyjnego - podobnie organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego - nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 u.p.e.a. ), gdyż to nie należy do tego postępowania. Przypomnieć należy, iż Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2014r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 577/14, oddalił skargę E. i K. J. na powyższą decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.