II OSK 2289/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 162/16 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu wolno stojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 162/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu wolno stojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Rozpoznając po raz kolejny wniosek J.Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu wolno stojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym drogą wewnętrzną, przewidzianej do realizacji, na działce nr [...], obręb [...], Burmistrz Gminy [...], m.in. na podstawie art. 4 ust. 2, 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2015 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez J.J., decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem SKO przeprowadzona analiza wykazała, że parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie podkreślono iż, na teren inwestycji składają się grunty orne RIVa oraz RIVb, które nie wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), a nadto decyzja ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji jest także zgodna z przepisami odrębnymi. Na powyższą decyzję SKO skargę wniósł J.J., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezprawnym przyjęciu, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, przywołując treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Ww. norma uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada ta ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Dalej Sąd wskazał, że podziela ocenę organów co do prawidłowości dokonania czynności w sprawie i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych i lokalizacyjnych zamierzonej inwestycji. Autor analizy, a w ślad za nim organy obu instancji w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r." prawidłowo ustaliły charakterystyczne parametry zabudowy występującej na 33 zabudowanych działkach znajdujących się w graniach terenu analizowanego. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego, a następnie z poszanowaniem reguł określonych w rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., w oparciu o wyniki analizy ustalono parametry nowej zabudowy. Sposób wyznaczenia każdego parametru został szczegółowo i rzetelnie uzasadniony w motywach decyzji o warunkach zabudowy. Podał także, że w tej sprawie działka zainwestowania, tj. działka nr [...], jest stosunkowo dużą działką, obejmuje ona bowiem pow. 1,02 ha. Zatem budowa ośmiu budynków jednorodzinnych, przy ograniczeniu, że wielkość powierzchni kubaturowej nie może wynosić więcej niż 17%, nie narusza § 5 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał także, że udział powierzchni biologicznie czynnej to 60%. Zdaniem Sądu, wobec niebudzących wątpliwości ustaleń z przeprowadzonej analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie kolidowało z dotychczasową funkcją w terenie. W obszarze analizowanym, jak zaznaczono, występuje bowiem, jako dominująca, funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, w tym również zrealizowana w ramach zabudowy zagrodowej oraz uzupełniające tę zabudowę zabudowania gospodarcze oraz usługowe. Budowa ośmiu budynków jednorodzinnych w żaden sposób nie naruszy również dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych w bezpośrednim sąsiedztwie. Nie było przy tym potrzeby ustalania i uwzględnienia sposobu wykorzystywania przez skarżącego należących do niego działek nr [...] i nr [...], w tym przypadku dla potrzeb produkcji sadowniczej. Planowana zabudowa w żaden sposób nie koliduje z prowadzoną na tych działkach produkcją sadowniczą. W ocenie Sądu, istnienie w sąsiedztwie sadu zabudowy mieszkaniowej, w tym przypadku ośmiu budynków mieszkalnych, nie stwarza uciążliwości wymagających ich prawnej reglamentacji lub tworzenia prawnych przeciwskazań dla decyzji lokalizacyjnej. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy uzasadnia również konkluzję organów obu instancji o spełnieniu pozostałych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Nadto teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, zaś decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że realizacja spornej inwestycji przebiegać będzie w dwóch etapach. Tym samym przedwczesne są zarzuty dotyczące odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] oraz zniszczenia drenaży. Kwestie takiego wpływu na sąsiednie nieruchomości będą rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy oraz zostanie uwzględnione usytuowanie działki nr [...] względem pozostałych działek, w tym zwłaszcza działek nr [...] i nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prawa materialnego, tj. art. 6 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w oddaleniu w całości skargi na decyzję SKO z dnia [...] października 2015 r. w sytuacji naruszenia przez tę decyzję chronionego prawem interesu skarżącego oraz poprzez błędne uznanie za spełnione wszystkich przesłanek koniecznych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej poza rozprawą. W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W ocenie skarżącego nie można mówić w tej sprawie o kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Z uzasadnienia tego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Planowane osiedle ma bowiem sąsiadować z nieruchomościami skarżącego przeznaczonymi do produkcji sadowniczej (skarżący prowadzi sad o pow. 1,5 ha), w której wykorzystuje się materiały pochodzenia chemicznego o działaniu grzybobójczym i owadobójczym, co może wpływać - w fazie ich stosowania - negatywnie na zdrowie, a nawet życie przyszłych mieszkańców. Ponadto, zdaniem skarżącego, wyniku prac budowlanych zniszczeniu ulegną drenaże, co jest o tyle istotne, że w sąsiedztwie znajdują się pola uprawne i brak jest rowów odwadniających i odprowadzających. Pismem z dnia 20 października 2016 r. uczestnik postępowania – J.Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. skarżący J.J. podtrzymał wszystkie twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. przepisu, rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej. Jednakże wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż warunkiem niezbędnym do ustalenia warunków nowej zabudowy jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, dlatego też Sąd uznał za odpowiadają prawu zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu wolno stojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym drogę wewnętrzną, przewidzianą do realizacji na działce nr [...]. Z takim stanowiskiem Sądu nie zgadza się skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej został wskazany przepis art. 61 ust. 1 ww. ustawy, jednakże został on doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – patrz. str. 3) poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi, w sytuacji gdy został naruszony jego chroniony prawem interes poprzez wadliwe uznanie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że planowane osiedle ośmiu domków jednorodzinnych, którego w okolicy jeszcze nigdy nie było, będzie sąsiadować z jego gruntami, na których prowadzi działalność sadowniczą i w której to działalności wykorzystuje środki pochodzenia chemicznego. Inwestycja ta, zdaniem skarżącego, doprowadzi do urbanistycznego bałaganu i spowoduje nie tylko zmiany w sposobie użytkowania nieruchomości sąsiednich, ale dojdzie do negatywnej zmiany trybu życia dotkniętych przedmiotową inwestycją mieszkańców, w tym skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiska skarżącego nie można podzielić, a przedstawiona wyżej argumentacja nie może doprowadzić do przyjęcia stanowiska o konieczności wydania w tej sprawie decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że warunek zasady dobrego sąsiedztwa został w tej sprawie spełniony. Jak już wyżej wskazano, inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy obejmuje budowę ośmiu wolno stojących domków jednorodzinnych. Z przeprowadzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy wynika, że w obszarze analizowanym, znajduje się ponad dwadzieścia budynków mieszkalnych jednorodzinnych, istniejących bądź w ramach zabudowy zagrodowej, bądź w ramach zabudowy mieszkaniowo-usługowej czy też zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (patrz: załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.). W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że planowana inwestycja burzy dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu. Wprost przeciwnie planowane domy jednorodzinne stanowią kontynuację funkcji dominującej zastanej na omawianym obszarze, tj. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Powyższego nie zmienia fakt, że działka przeznaczona do zainwestowania położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że planowana inwestycja w żaden sposób nie koliduje z prowadzoną przez skarżącego działalnością w zakresie produkcji sadowniczej. Przy czym zauważyć należy, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji planowanej inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś wskazywać precyzyjnie usytuowanie projektowanego obiektu w terenie. Ta ostatnia materia należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej (zobacz: wyrok NSA z dnia 23.11.2016 r., sygn. akt II OSK 370/15 - publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieuzasadnione należy uznać obawy skarżącego, że inwestycja "ośmiu budynków (małe osiedle) na powierzchni 1,02 ha całkowicie zabetonuje powierzchnię gruntu w związku z czym wstrzyma wody opadowe i inne ścieki będą spływały do sadu J.J., gdzie zostanie on podtopiony i zalany, tj. zniszczony, w wyniku zahamowania wchłaniania wód opadowych przez roślinność". Z ustaleń decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika bowiem, że wody opadowe mają być odprowadzone do gruntu na teren własnych działek, a udział powierzchni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu działki objętej wnioskiem ma wynosić minimum 60% powierzchni działki, przy czym wielkość powierzchni utwardzonych w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem została ustalona na minimum 23% powierzchni działki (pkt B.4.5) oraz B.1.2), B.1.3) decyzji z dnia [...].07.2015 r.). Reasumując wskazać należy, że podniesiony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.