II SA/Wr 162/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 28 października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu wolnostojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej oddala skargę w całości. J. Ż. (dalej zwany inwestorem) wnioskiem z dnia 24 marca 2014 r. wystąpił do Burmistrza Gminy P. (dalej również jako Burmistrz lub organ pierwszej instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu wolno stojących, jednorodzinnych budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym drogą wewnętrzną, przewidzianej do realizacji, na działce nr [...], obręb [...]. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r., nr [...], organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołane od tej decyzji wniósł J. J. (dalej zwany odwołującym lub skarżącym) i Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium, SKO lub organ odwoławczy), decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na stwierdzone braki formalne wniosku: brak podpisu strony pod wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz określenia granic obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz decyzją z dnia 2 lipca 2015r., nr [...], ponownie ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 2, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej r.M.I.), a także § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako rozporządzenie wykonawcze do prawa budowlanego). Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji. Według odwołującego zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem w zakresie w jakim posiada nieusuwalne braki formalne związane z pominięciem dokładnego określenia granic oddziaływania inwestycji, a ponadto jest niezgodna ze stanem faktycznym, a przede wszystkim narusza ona prawo własności i interesy osoby trzeciej. Autor odwołania powołując się na regulację wynikającą z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyraził przekonanie o tym, że przedmiotowa inwestycja winna zawierać dokładny obszar oddziaływania planowanej inwestycji i określenie wszystkich granic terenu objętego wnioskiem. Ma to ogromne znaczenie zwłaszcza w niniejszym postępowaniu, kiedy to inwestor planuje wybudowanie na sąsiedniej działce małego osiedla mieszkaniowego (osiem domków jednorodzinnych), gdzie zabetonowane zostanie ok. 70 % powierzchni nieruchomości. Decyzja jednak nie odnosi się do tego aspektu, pomimo tego, że kształt planowanej inwestycji bezspornie wpłynie negatywnie na sąsiednią nieruchomość, w taki sposób, który uniemożliwi normalne korzystanie przez odwołującego się z należących do niego działek nr [...] i nr [...], gdzie znajduje się sad owocowy (czereśniowy) o pow. ok. 1,5 ha. Dalej zarzucono, iż zaskarżona decyzja błędnie wskazuje na str. 6 wers 4, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. B., gdy tymczasem w P. nie ma takiej ulicy, bowiem są tylko numery domów. W ocenie odwołującego błędnie podano również w sprawie informację, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jest to niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ teren zainwestowania nie posiada aktualnego przygotowania do planowanej inwestycji. Za zasadne autor skargi uznał również przypomnieć, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją znajdują się w takim położeniu w stosunku do nieruchomości odwołującego się, że nieustannie jego działka zalewana jest przez wody opadowe, zbierające się na działce inwestora. Powoduje to wielkie straty i uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości. Zdaniem skarżącego budowa na działce nr [...] ośmiu budynków mieszkalnych wraz z urządzeniami technicznymi tylko pogorszy ten fatalny stan. Opisana inwestycja doprowadzi również do całkowitego zabetonowania powierzchni gruntu w związku z czym wstrzyma wody opadowe i inne ścieki będą spływały do sadu, gdzie zostanie on podtopiony i zalany, tj. zniszczony, w wyniku zahamowania wchłaniania wód opadowych przez roślinność. Ponadto w wyniku prac budowlanych ulegną zniszczeniu drenaże, których sieciami połączone są sąsiadujące działki, a jest to bardzo istotne, gdyż w sąsiedztwie znajdują się pola uprawne i brak jakichkolwiek rowów odwadniających i odprowadzających. Według odwołującego w takim przypadku jest koniecznym uzyskanie opinii D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. - Inspektoratu w T.. W ocenie skarżącego w takiej sytuacji należało uznać, że decyzja bezpośrednio narusza dyspozycję § 28 i § 29 rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego, które po pierwsze zakazują takiego zagospodarowania terenu, który zmieniłby naturalny spływ wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, a po drugie nakazują aby działka budowlana, na której sytuowane są budynki, posiadała odpowiednią kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, czego jednak zaniechano do tej pory. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 28 października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytoczywszy treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uznał, że spełnione zostały warunki z art. 61 wyżej wymienionej ustawy. Zdaniem Kolegium, także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami r.M.I. wykazała, że parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Kolegium stwierdziło, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (zob. pismo A. S.A. z dnia 2 lipca 2014 r.; umowa nr 1/2014 z dnia 18 kwietnia 2014 r. zawarta pomiędzy Związkiem Gmin "B." - Zakładem Wodociągowym Związku Gmin B. w P. a inwestorem). W tym kontekście Kolegium zaakceptowało także odprowadzanie ścieków bytowych do projektowanych indywidualnych zbiorników na ścieki bądź indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków. Dalej stwierdziło, że na teren inwestycji składają się grunty orne RIVa oraz RIVb, które nie wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej w skrócie u.o.g.r.l.) Ustalenie to znajduje także potwierdzenie w postanowieniu Starosty T. o z dnia 4 lipca 2014 r. ([...]). Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest także zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego ryzyka spływu wód opadowych na działki należące do odwołującego się, Kolegium stwierdziło, że uwarunkowania związane z odprowadzaniem wód opadowych są badane w innych postępowaniach. Po pierwsze, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm., dalej jako ustawa- Prawo wodne lub w skrócie u.p.w.), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Powyższą regulację potwierdza § 29 rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego, który zakazuje takiego zagospodarowania terenu, który zmieniłby naturalny spływ wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Po drugie, Kolegium dostrzegło, że inwestor ma prawo przewidzieć rozwiązania odprowadzania wód opadowych na własny grunt w przypadku braku kanalizacji deszczowej. Zgodnie z § 28 rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Tym samym to organ architektoniczno-budowlany będzie badał prawidłowość rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych na etapie projektu budowlanego. Nie oznacza oczywiście, że wody opadowe będą mogły być odprowadzane ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Według Kolegium, analogicznie sprawa przedstawia się z siecią drenarską. W tym kontekście organ II instancji dostrzegł, że organem właściwym w sprawie ochrony urządzeń melioracji wodnych jest marszałek województwa. W rozpatrywanej sprawie marszałek województwa uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie ochrony sieci melioracji szczegółowych, w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy dostrzegł, że przepisy ustawy - Prawo wodne zawierają odpowiednie regulacje chroniące właścicieli nieruchomości sąsiednich przed zmianą stanu wód na skutek wykonanych inwestycji. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.w. zabrania się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych. W myśl zaś art. 64 b u.p.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Kolegium podniosło również, że zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.w. przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych. W konsekwencji, decyzja o warunkach zabudowy, wcale nie rozstrzyga o dopuszczalności zmiany stanu wód. Realizując inwestycję z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo wodne, inwestor musi się liczyć z ingerencją organów administracji publicznej, celem przywrócenia właściwych stosunków wodnych. W przekonaniu Kolegium, nie znajduje potwierdzenia również zarzut dotyczący braku określenia we wniosku inwestora granic obszaru oddziaływania inwestycji. Brak ten został bowiem uzupełniony przez inwestora w dniu 7 maja 2015 r., poprzez naniesienie odpowiednich oznaczeń na dołączonej do wniosku mapie. Nie stanowi również wady zaskarżonej decyzji, która mogłaby skutkować koniecznością jej uchylenia, podniesione przez odwołującego się określenie drogi publicznej, do której dostęp posiada teren planowanej inwestycji, jako "ul. B.", choć w miejscowości, w której zlokalizowana jest ta inwestycja nie wprowadzono nazw ulic, a tylko numerację nieruchomości zabudowanych. Rozstrzygając kwestię dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej organ pierwszej instancji dokonał wymaganych w tym zakresie ustaleń poprzez wskazanie w osnowie decyzji działek drogowych (nr [...] i nr [...]), poprzez które odbywać się ma obsługa komunikacyjna projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Kolegium, takie ustalenie jest precyzyjne i całkowicie wystarczające z punktu widzenia wymagań, jakie winna spełniać decyzja lokalizacyjna. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezprawnym przyjęciu, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powołując się na tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy i ostatecznego oddalenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko rozwinął podniesiony zarzut i wywiódł, że skarga winna podlegać uwzględnieniu. Kwestionując ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek wydania w sprawie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy autor skargi wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sprawie należy mieć na uwadze fakt, czy planowana inwestycja nie będzie kolidowała z dotychczasowymi warunkami terenowymi. W jego ocenie, w analizowanym przypadku dominującą funkcją zabudowy analizowanym obszarze, jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, z czego na każdej działce posadowiony jest przeważnie jeden dom jednorodzinny i zabudowania gospodarcze. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie, że planowana inwestycja pozwoli na kontynuację dotychczasowego sposobu zabudowy terenu. Wręcz przeciwnie, jej realizacja całkowicie zmieni aktualny sposób użytkowania gruntów, doprowadzając do powstania urbanistycznego bałaganu. Na działce nr [...] powstanie bowiem całkowicie nowe osiedle, jakiego w dotychczasowym sąsiedztwie, nawet rozumianym szeroko, nigdy jeszcze nie było. Spowoduje to nie tylko zmiany w sposobie użytkowania nieruchomości sąsiednich, ale w zasadzie dojdzie do negatywnej zmiany trybu życia dotkniętych przedmiotową inwestycją mieszkańców (w tym skarżącego). Ponadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymaga się dla decyzji o warunkach zabudowy, aby na planowanym terenie istniało lub projektowane było uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przekonaniu skarżącego, takiego uzbrojenia na obszarze inwestycji nie ma, a odesłanie w decyzji SKO do bliżej nieokreślonego pisma A. SA, nie może być uznane za spełnienie warunków dla wymaganego uzbrojenia w świetle art. 61 u.p.z.p. Dalej autor skargi zauważył, że nie można wyliczyć wszystkich negatywnych konsekwencji jakie z tytułu i planowanej inwestycji dotkną praw na nieruchomości skarżącego. Niemniej podkreślił, że przedmiotowa działka wraz z sąsiednim terenem położone są na bardzo nierównym obszarze. W związku z tym z działki nr [...] nieustannie spływa woda na grunt skarżącego, co powoduje wielkie straty i uciążliwości w korzystaniu z tej nieruchomości. Budowa na działce nr [...] ośmiu budynków mieszkalnych wraz z urządzeniami technicznymi tylko pogorszy ten fatalny stan, na co skarżący nie wyraża zgody. Na dowód powyższego skarżący dołączył do skargi dokumentację fotograficzną. Skarżący powtórzył również argument z odwołania dotyczący zagrożenia dla sadu znajdującego się na terenie działek nr [...] i nr [...]. W jego przekonaniu, zabetonowanie powierzchni działki nr [...] doprowadzi do zalewania sadu wodami opadowymi i innymi ściekami. Ponadto w wyniku prac budowlanych ulegną zniszczeniu drenaże, których sieciami połączone są sąsiadujące działki, a jest to bardzo istotne, gdyż w sąsiedztwie znajdują się pola uprawne i brak jakichkolwiek rowów odwadniających i odprowadzających. Konieczne tu zatem staje się uzyskanie opinii D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu, Inspektoratu w T.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako u.p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, dlatego też skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym drogą wewnętrzną, na działce nr [...] obręb [...]. Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy u.p.z.p. Z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. - uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 961/07). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady – jak wskazuje się w literaturze prawniczej - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Wskazuje się przy tym, że działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym. (por. wyroki NSA z dnia: 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 318/14; 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2106/12; 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12; 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 222/14; 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 31/13; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2089/12). Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powtrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem – w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w r.M.I. W myśl § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone. Sąd podziela przy tym ocenę organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych i lokalizacyjnych zamierzonej inwestycji. Autor analizy, a w ślad za nim organy obu instancji w oparciu o przepisy r.M.I. prawidłowo ustaliły charakterystyczne parametry zabudowy występującej na 33 zabudowanych działkach znajdujących się w graniach terenu analizowanego, co zobrazowano czytelnie w tabeli zamieszczonej w załączniku nr 2. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego, a następnie z poszanowaniem reguł określonych w r.M.I., w oparciu o wyniki analizy ustalono parametry nowej zabudowy. Sposób wyznaczenia każdego parametru poczynając od wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, poprzez szerokość elewacji frontowej, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna zostały szczegółowo i rzetelnie uzasadnione w motywach decyzji o warunkach zabudowy. W kontrolowanym przypadku nie można przy tym zapominać, że działka zainwestowania, tj. działka nr [...], jest stosunkowo dużą działką, obejmuje ona bowiem pow. 1,02 ha. W takim przypadku, posadowienie na niej ośmiu budynków jednorodzinnych, z tym ograniczeniem, że łączna wielkość powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem nie może wynosić więcej niż 17 % powierzchni działki, przy średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu na obszarze objętym analizą wynoszącym 16,5%, nie narusza § 5 ust.1 r.M.I. Zgodnie z tym przepisem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przyjdzie również zauważyć, że wbrew zarzutom stawianym przez skarżącego, działka nr [...] nie zostanie zabetonowana w 70% jej powierzchni. Zgodnie z pkt 1 ppkt 2 i 3 osnowy decyzji, wielkość powierzchni utwardzonych w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem wynosi nie więcej niż 23 % powierzchni działki, natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu działki objętej wnioskiem został ustalony na 60% powierzchni działki. Wobec nie budzących wątpliwości ustaleń z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie kolidowało z dotychczasową funkcją w terenie. Nową zabudowę można pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W obszarze analizowanym występuje bowiem, jako dominująca, funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, w tym również zrealizowana w ramach zabudowy zagrodowej oraz uzupełniające tę zabudowę zabudowania gospodarcze oraz usługowe. Istniejąca zabudowa pełni więc koresponduje z planowanymi do realizacji na działce nr [...] budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Budowa ośmiu budynków jednorodzinnych w żaden sposób nie naruszy również dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych w bezpośrednim sąsiedztwie. Nie było przy tym potrzeby ustalania i uwzględnienia sposobu wykorzystywania przez skarżącego należących do niego działek nr [...] i nr [...], w tym przypadku dla potrzeb produkcji sadowniczej. Planowana zabudowa w żaden sposób nie koliduje z prowadzoną na tych działkach produkcją sadowniczą. W ocenie Sądu, istnienie w sąsiedztwie sadu zabudowy mieszkaniowej, w tym przypadku ośmiu budynków mieszkalnych, nie stwarza uciążliwości wymagających ich prawnej reglamentacji lub tworzenia prawnych przeciwskazań dla decyzji lokalizacyjnej. Usytuowanie na działce o powierzchni 1,02 ha ośmiu budynków jednorodzinnych nie zakłóci w sposób większy przestrzeni w najbliższym sąsiedztwie sadu niż istniejąca zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza znajdująca się na analizowanym obszarze. W ocenie Składu orzekającego, analiza akt sprawy uzasadnia również konkluzję organów obu instancji o spełnieniu pozostałych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Bezspornym jest bowiem, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – projektowanym zjazdem z drogi gminnej – działek nr [...] i nr [...]. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, co bezspornie potwierdzają oświadczenia gestorów sieci załączone do akty sprawy, które to oświadczenia, wbrew zarzutom skargi, nie są bliżej nieokreślonymi pismami, ale spełniającymi wymogi prawa dokumentami, na podstawie których organ lokalizacyjny obowiązany był wydać decyzję administracyjną w badanej sprawie. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak trafnie zauważyło Kolegium z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że w skład działki nr [...] wchodzą grunty rolne o symbolach: RIVa i RIVb, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia przez Starostę T., postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r., że realizacja spornej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Skoro zatem, planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., to niewątpliwie organ administracyjny, nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu skarżącego, zobligowany był wydać wnioskowaną przez inwestora decyzję o warunkach zabudowy. W motywach decyzji organy orzekające w sprawie prawidłowo przedstawiły i rozważyły stan faktyczny i prawny sprawy oraz rzeczowo wyjaśniły jakie okoliczności natury faktycznej i prawnej zadecydowały o ich podjęciu. Wobec powyższego Sąd jako bezpodstawne ocenił zarzuty skargi o naruszeniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, przyjdzie zauważyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Zadaniem kwestionowanej przez skarżącego decyzji jest bowiem ustalenie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych, w tym powoływanym przez skarżącego rozporządzeniu wykonawczym do prawa budowlanego. Oznacza to nic innego, że normy tego ostatniego rozporządzenia, będą miały zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowane i wznoszone obiekty mieszkalne muszą im odpowiadać, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (wyroki NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12 i z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11). Realizacja spornej inwestycji przebiegać będzie zatem w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12). Tym samym są przedwczesne zarzuty dotyczące odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] oraz zniszczenia drenaży. Kwestie takiego wpływu na sąsiednie nieruchomości będą rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy oraz zostanie uwzględnione usytuowanie działki nr [...] względem pozostałych działek, w tym zwłaszcza działek nr [...] i nr [...]. Natomiast w razie faktycznego zaburzenia stosunków wodnych na tych działkach, skarżący może poszukiwać ochrony na płaszczyźnie Prawa wodnego (art. 29) lub Kodeksu cywilnego. Warto też wskazać skarżącemu, że organ I instancji jednoznacznie określił w pkt 4 ppkt 5 osnowy decyzji, że wody opadowe mają być odprowadzane do gruntu na terenie własnym działki zainwestowania, co oznacza, że realizacja inwestycji nie może zmieniać stosunków wodnych na sąsiednich działkach osób trzecich. Ponadto, zgodnie z pkt 5 ppkt 2 realizacja inwestycji nie może spowodować uciążliwości na terenach sąsiednich, zarówno na etapie wykonywania robót budowlanych, jak i w czasie eksploatacji inwestycji. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.