I OSK 2244/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Go 397/16 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 397/16, po rozpoznaniu skargi E. O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z [...] 2016 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana przy nieustalonych faktach dotyczących samego zatrudnienia E. O., jak i jego świadomości działania, a także w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie wykazały okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, określonych w art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia; 2. prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 4 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. I ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zatrudnienie w celu uzyskania ubezpieczenia społecznego nie stanowi okoliczności uzasadniającej utratę statusu bezrobotnego, a w konsekwencji nie prowadzi do obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania. 1 Sygn. akt I OSK 2244/16 Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku. Zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprowadza się do tego, że - w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż zaskarżona decyzja została wydana przy nieustalonych faktach dotyczących samego zatrudnienia E. O., jak i jego świadomości działania, a także w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie wykazały okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Przypomnieć należy tylko, że w sprawie chodzi o zwrot nienależnego świadczenia w postaci kosztów szkolenia, na które składają się: odpłatność za szkolenie dla instytucji szkolącej w kwocie 1885 zł i koszty badań lekarskich w kwocie 355 zł, poniesionych przez 2 Sygn. akt I OSK 2244/16 Powiatowy Urząd Pracy we W. za udział w szkoleniu pod nazwą "Kurs Prawa jazdy kategorii C" oraz stypendium w kwocie 379,10 zł za udział w tym szkoleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób, czy E. O. nie informując o świadczeniu pracy zarobkowej na rzecz Koła Łowieckiego "Dz." w Z. G. świadomie wprowadził w błąd Powiatowy Urząd Pracy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.) osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. To samo dotyczy kosztów szkolenia, o których mowa w pkt 4. W sprawie tej podstawową kwestią było - mając na uwadze treść wskazanej regulacji - wyjaśnienie, czy rzeczywiście zaistniały podstawy do uznania uzyskanych przez E. O. kosztów szkolenia, badań i stypendium za "pobrane nienależnie świadczenie". Dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane konieczne jest wystąpienie wskazanych tam przesłanek, tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ był zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione skierowanie na szkolenie, badania i pobranie stypendium nastąpiło z winy skarżącego. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez E. O. świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia, wymagało wykazania negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy, obowiązek zwrotu został połączony Sygn. akt I OSK 2244/16 nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r. I OSK 826/09 i z 6 października 2015 r. I OSK 555/14). Ponadto dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę istotne jest stwierdzenie, czy strona była świadoma, że fakty które zataiła, bądź co do których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom uznanym za bezrobotne. W niniejszej sprawie z oświadczenia osoby skierowanej na szkolenie, jakie E. O. podpisał w dniu [...] 2015 r. wynika, że zobowiązał się on do zwrotu kosztów szkolenia w przypadku nieukończenia szkolenia z wyjątkiem sytuacji, gdy powodem nieukończenia było podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej (pkt 1 lit. d oświadczenia). Mimo, że jest to przytoczenie fragmentu przepisu (art. 41 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia), to taka redakcja oświadczenia przygotowanego przez organ (bez właściwego kontekstu) wręcz przeczy, a nie potwierdza tezę, że ewentualne zatrudnienie może być powodem żądania zwrotu świadczenia. Oczywiście treść tego oświadczenia nie wyczerpuje pouczenia, jakie otrzymał E. O., gdyż wcześniej ([...] i [...] 2014 r.) podpisał informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Jednakże na podstawie tych informacji, będących kilkustronicowym zbiorem "suchych" norm, nie 4 Sygn. akt I OSK 2244/16 sposób przyjąć, że osoba nie obeznana z językiem prawniczym jest w stanie zrozumieć (ustalić) wszystkie okoliczności mogące skutkować utratą przyznanych świadczeń. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie chodziło o jednodniowe (bez żadnej ciągłości w czasie i bez żadnych zobowiązań na przyszłość) zatrudnienie w charakterze "nagonki", co potocznie nie musi (lub wręcz nie powinno) kojarzyć się z pozostawaniem w zatrudnieniu. Z oświadczenia bezrobotnego podpisanego przez E. O. [...] 2014 r. wynika ponadto, że nie uzyskuje on miesięcznie przychodu w wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę (pkt 10 oświadczenia), co mogłoby sugerować, że tylko wyższy przychód jest przeszkodą dla statusu bezrobotnego. O braku świadomości informowania o jednodniowym zatrudnieniu wspomina też E. O. w odwołaniu od decyzji PUP z [...] 2015 r. Dokonując błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia, organy obydwu instancji pominęły w swoich wyjaśnieniach, jaki był stan świadomości E. O., co do istotności faktu jednodniowego zatrudnienia w na rzecz Koła Łowieckiego "Dz." w Z. G. i czy wobec tego nieuprawnione skierowanie go na szkolenie, badania i przyznanie stypendium nastąpiło z winy skarżącego. W każdym razie zakwestionowane przez Sąd I instancji decyzje ustaleń takich nie zawierają. Odnośnie zaś zarzutu powołanego w pkt 2 skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że dla uznania nienależnie pobranego świadczenia nie wystarczy poprzestać na ustaleniu, że Koło Łowieckie odprowadziło z tytułu umowy zlecenia składki na ubezpieczenie społeczne (co też w części jest przez skarżącego kwestionowane), gdyż okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń stanowią tylko jedną z przesłanek nienależnie pobranego świadczenia. Dlatego też rację ma Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Na zakończenie wyjaśnić jedynie należy, że uzasadnienie do zapadłego w tej sprawie wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami zdania drugiego art. 193 p.p.s.a., jako że sprawa została wszczęta już po zmianie tego przepisu, czyli po 15 sierpnia 2015 r. 5