I OSK 2143/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 398/16 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę P. O. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody L. i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż P. O. w dniu [...] października 2014 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako bezrobotny. Dnia [...] lutego 2015 r. otrzymał skierowanie na szkolenie – Kurs prawa jazdy kategorii C. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta W. przyznał P. O. prawo do stypendium w okresie odbywania szkolenia (od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] marca 2015 r.) w wysokości 120 % zasiłku dla bezrobotnych, to jest w kwocie 997,40 zł brutto miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekł o utracie przez P. O. prawa do stypendium z dniem [...] kwietnia 2015 r. z uwagi na zakończenie szkolenia w dniu [...] marca 2015 r. Kolejną decyzją, z dnia [...] sierpnia 2015 r., Starosta W. orzekł o utracie przez P. O. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2014 r. Dnia [...] października 2015 r. Starosta W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] (winno być [...]) lutego 2015 r. o przyznaniu P. O. stypendium w okresie odbywania szkolenia oraz decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2015 r. o utracie prawa do stypendium. W jego wyniku organ ten decyzją z dnia [...] października 2015 r. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] (winno być [...]) lutego 2015 r. i decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz odmówił przyznania P. O. prawa do stypendium od dnia [...] lutego 2015 r. Odwołanie P. O. od tej ostatniej decyzji nie odniosło skutku, gdyż Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta W. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez P. O. nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy i w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał decyzję opartą o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1, art. 76 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. a) i d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.), dalej zamiennie ustawa. Orzekała ona o uznaniu kosztów szkolenia, na które składały się odpłatność za szkolenie dla instytucji szkolącej w kwocie 1885 zł i koszty badań lekarskich w kwocie 355 zł, poniesionych przez Powiatowy Urząd Pracy we W. za udział P. O. w szkoleniu pod nazwą: "Kurs prawa jazdy kategorii C" oraz stypendium w kwocie 339,20 za udział w tym szkoleniu, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne z Funduszu Pracy (pkt 1). Ponadto o obowiązku zwrotu przez P. O. nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w pkt 1 decyzji, w łącznej kwocie 2579,20 zł. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że mimo prawidłowego pouczenia o obowiązku ujawniania faktów mających wpływ na zachowanie statusu bezrobotnego, P. O. świadomie nie powiadomił o okolicznościach związanych z zatrudnieniem go w dniu [...] grudnia 2014 r., nie informując o tym także w trakcie wizyt w Urzędzie Pracy, czym wprowadził w błąd organ co do spełnienia przesłanek osoby bezrobotnej uprawnionej do udziału w szkoleniu i pobierania z tego tytułu stypendium. Wskazał, że zatrudnienie to ustalił na podstawie otrzymanego z ZUS raportu o odprowadzeniu składki za 1 dzień zatrudnienia ([...] grudnia 2014 r.) w Kole Łowieckim "[...]" w Z. G. Poniesione w tym zakresie koszty stanowią nienależenie pobrane świadczenie podlegające zwrotowi stosownie do treści art. 76 ust. 1 oraz art. 76 ust. 2 i 4 ustawy. Decyzję powyższą organ uzupełnił postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r. o pouczenie o prawie wniesienia odwołania. W odwołaniu strona wskazała, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem i uzasadnieniem, akcentując fakt jednodniowego zlecenia i to przed wydaniem uchylonych w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Zaskarżonym do sądu w tej sprawie rozstrzygnięciem Wojewoda L. utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty W. W uzasadnieniu podniósł, że treść pouczeń, z którymi zapoznawał się odwołujący prowadzi do wniosku, że miał on świadomość ciążącego na nim obowiązku poinformowania urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, jako okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej. Dlatego uznał, iż zatajając wykonanie pracy zarobkowej w dniu [...] grudnia 2014 r. na rzecz Koła Łowieckiego "[...]" w Z. G. z zamiarem pośrednim strona rozmyślnie wprowadziła w błąd urząd pracy co do okoliczności istotnych dla nabycia i posiadania przez nią uprawnień bezrobotnego. W jego ocenie zostały spełnione przesłanki z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim P. O. wskazał, że nie zgadza się z decyzją Wojewody L., bowiem w okresie szkolenia był osobą bezrobotną, a widniał w ZUS-ie ponieważ Koło Łowieckie "[...]" w Z. G. nie wykreśliło go. Koło Łowieckie kwestię wyjaśniło, ale organ nie przyjął tego do wiadomości. Podkreślił również, że przed szkoleniem organ weryfikował okoliczności dotyczące zatrudnienia go i nie miał wówczas zastrzeżeń. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznając skargę tę za zasadną przede wszystkim oparł się na brzmieniu art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy regulującego obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia i definiującego go jako świadczenie pobrane m.in. w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd organu pracy. Dalej wskazał, że ustawowy katalog sytuacji, w których następuje pozbawienie statusu bezrobotnego został zamieszczony w art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Katalog ten ma charakter zamknięty, a wystąpienie wskazanej w nim przyczyny zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji o pozbawieniu statusu, w związku z czym decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić, czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie trafnie organy uznały, że w związku z podjęciem zatrudnienia w dniu [...] grudnia 2014 r. – któremu to faktowi skarżący w odwołaniu, ani w skardze nie zaprzeczył - i niezgłoszeniem tego faktu w terminie wynikającym z art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia (...), zgodnie z którym "bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej 12 oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku", stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 ustawy, należało orzec o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Bezrobotnym nie może być bowiem osoba, która pozostaje w zatrudnieniu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd meriti podniósł, iż bezrobotny może zostać pozbawiony statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tylko wówczas, jeżeli miał (co najmniej przy zachowaniu należytej staranności, jakiej można w danym przypadku odeń wymagać, czyli powinien mieć) świadomość wystąpienia zdarzeń, które zgodnie z udzielonym jemu uprzednio w sposób właściwy pouczeniem skutkują utratą statusu bezrobotnego. Ponadto pobierający świadczenie musi być pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania, a pouczenie to musi być zrozumiałe dla adresata. Tak więc informacje niezrozumiałe, niepełne, wymagające dokonywania swoistych interpretacji ich treści nie stanowią pouczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Akcentuje się zamiar i świadomość bezrobotnego pobrania świadczenia o takim charakterze. Jak wskazał Sąd I instancji skarżący od momentu rejestracji otrzymał dwa pouczenia. Pierwsze o prawach i obowiązkach bezrobotnego nastąpiło z chwilą doręczenia mu w dniu [...] października 2014 r. decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną. W pouczeniu tym, mającym skondensowaną i obszerną treść, wskazane zostały przesłanki uznania za bezrobotnego, przesłanki utraty statusu bezrobotnego oraz przesłanki zwrotu przyznanych świadczeń, w tym (obowiązek zawiadomienia w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku - art. 74 ustawy), a także informację o grzywnie grożącej za niedochowanie tego obowiązku; została również przytoczona treść art. 76 ustawy, czyli przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Kolejne pouczenie miało miejsce [...] lutego 2015 r., z chwilą skierowania na szkolenie z dnia [...] lutego 2015 r. Na odwrocie tego skierowania skarżący podpisał oświadczenie, że zobowiązuje się powiadomić Urząd o podjęciu zatrudnienia po ukończeniu szkolenia. Sąd meriti podkreślił, że w przypadku skarżącego sytuacja jednoczesnego pobierania świadczenia, odbywania szkolenia oraz realizowania umowy zlecenia nie zachodziła, gdyż ewentualne zatrudnienie dotyczyło dnia [...] grudnia 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji, na podstawie tak zredagowanego oświadczenia, skarżący miał podstawy uznać, że chodzi o zatrudnienie po odbyciu szkolenia. Z dokumentów załączonych do spawy nie wynika, że organ kierując skarżącego na szkolenie zweryfikował spełnianie przez skarżącego przesłanek wskazanych w art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Na podstawie zgromadzonych przez organ dowodów nie sposób też w ocenie tego Sądu uznać, że działanie skarżącego było celowe i świadome, czyli pozwalające na ustalenie, że specjalnie zataił on przed organem fakt zatrudnienia go przez jeden dzień w nagonce w ramach działań koła łowieckiego. Sąd I instancji wskazał również, że organy powierzchownie przeanalizowały samą kwestię zatrudnienia, którego być może celem było jedynie ubezpieczenie skarżącego, nie zaś faktyczne zatrudnienie spełniające przesłanki innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy. Analizując zebrany materiał dowodowy organy nie wykazały okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, określonych w art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak i art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzone przez Sąd meriti uchybienia organów w zakresie ustalenia faktów dotyczących zarówno samego zatrudnienia, jak i świadomości działania skarżącego P. O., rozpatrywane w kontekście przesłanek z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim orzekł jak w opisanym wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną Wojewoda L., zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana mimo braku ustaleń co do faktów dotyczących zatrudnienia P. O., jak i jego świadomości działania w tym zakresie, a także że organy administracji publicznej nie wykazały okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia określonych w art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia; 2) prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 4 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatrudnienie w celu uzyskania ubezpieczenia społecznego nie stanowi okoliczności uzasadniającej utratę statusu bezrobotnego, a w konsekwencji nie prowadzi do obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, - zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody L. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż bezsporne jest zatrudnienie P. O. w dniu [...] grudnia 2014 r., zatem w czasie gdy legitymował się on statusem bezrobotnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie został on prawidłowo pouczony o prawach i obowiązkach przysługujących osobie bezrobotnej i zapoznał się z tymi pouczeniami. Zatem jego działanie należy ocenić jako świadomie zmierzające do uzyskania nienależnego świadczenia. Odmienne stanowisko Sądu Wojewódzkiego organ uznał za chybione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na rozprawie, mimo odmiennego stanowiska stron, gdyż nie jest ono wiążące dla Sądu, a zaszła potrzeba. Nadto, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a.; są nimi: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powołuje się na obie podstawy, co skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i procedowania przed Sądem I instancji można przejść do oceny zarzutów prawnomaterialnych. W tym obrębie wytknięto Sądowi meriti błędne przyjęcie niewyjaśnienia sprawy przez organ w zakresie zatrudnienia strony przy nagonce i jego świadomości wprowadzenia organu w błąd. Zarzut ten jest niesłuszny, gdyż jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest poprawne formalnie i odnosi się do wszystkich elementów art. 76 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy, to jednak organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności tej sprawy. W szczególności w ocenie charakteru zachowania P. O. w datach wydawania decyzji objętych potem wznowieniem nie rozważono tego, że fakt zatrudnienia był jednorazowy, krótki, miał miejsce kilka miesięcy przed wydaniem decyzji o przyznaniu stypendium, nadto niedokładnie oceniono zarówno treść pouczeń w kontekście zrozumienia ich znaczenia w świetle okoliczności tego zatrudnienia, jak i zamiaru strony. W tej materii należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca posłużył się zwrotem "świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy", zatem zaakcentował intencję uzyskania świadczenia w sytuacji niespełnienia przesłanek prowadzących ku temu. Przeto chodzi tu o świadczenie, co do którego bezrobotny ma wiedzę, że mu nie przysługuje i racjonalnie zamierza z niego skorzystać, zdając sobie sprawę o jego nieprzysługiwaniu. Ten zamiar należy więc w sposób niebudzący wątpliwości ustalić. Jednocześnie ustawa nie reguluje kryteriów branych pod rozwagę w tym procesie, pozwalając organowi na prowadzenie szerokiego postępowania dowodowego wedle zasad uregulowanych w art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a następnie na ocenę wiarygodności dowodów zgodnie z regułami zawartymi w art. 80 K.p.a. W tym zakresie, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przede wszystkim wnikliwiej ocenić treść i sposób przedstawienia pouczeń (możliwość ich zrozumienia) P. O. oraz jego późniejsze zachowanie. Odnośnie pierwszej kwestii trzeba dostrzec, że jakkolwiek P. O. był pouczony dwukrotnie ([...] października 2014 r.), a nawet trzykrotnie (dodatkowo w skierowaniu na szkolenie), to jednak pierwsze dwa są mało zrozumiałe, a zwłaszcza drugie zupełnie nieczytelne nie tylko graficznie, ale i merytorycznie z uwagi na objęcie nim znacznej ilości szczegółowych przepisów. Trzeba też zważyć, iż strona mogła niewłaściwie ocenić charakter udziału w nagonce, nie potraktować tej działalności jako zatrudnienia, czy podjęcia aktywności uzasadniającej utratę statusu bezrobotnego i prawa do świadczeń. Odnośnie drugiego zagadnienia, to pożądane było przesłuchanie bezrobotnego, bo zebrany dotąd materiał nie był jednoznaczny w zakresie świadomości wprowadzenia organu w błąd. Ten element jest przecież bardzo subiektywny, stąd zwykle okoliczności faktyczne mu towarzyszące nie przesądzają o jego istnieniu, dlatego uzyskanie zeznania strony może tu być wielce pomocne. Chodzi przecież o świadomość negatywnego działania i jego skutków oraz intencje strony. Dlatego trafnie Sad I instancji zwrócił uwagę na niedoskonałość dokonanej oceny zebranego materiału. Co prawda nie podał wskazań co do dalszego toku postępowania, ale ta okoliczność nie została podniesiona w kasacji, a wynika z treści motywów wyroku. Natomiast nie nadaje się do obrony twierdzenie Sądu meriti, że celem strony mogło być ubezpieczenie, a nie zatrudnienie. Bo po pierwsze P. O. nie wymagał wówczas ubezpieczenia, po wtóre nie ma to znaczenia dla sprawy, skoro nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej jego działanie i znoszącej przyjęte przez organy normatywne skutki udziału w nagonce. Niemniej jednak kwestia ta nie wpływa na wynik sprawy, bo ze wskazanych wyżej powodów zapadłe decyzje jawią się jako przedwczesne. Co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 5