II OSK 2666/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 435/16 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 435/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła K. B. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyznaczenie obszaru analizy wokół działki budowlanej określone tym przepisem należy rozumieć jako równoczesne z możliwością wyznaczenia obszaru analizy wokół całego terenu, złożonego w tym przypadku z 10 działek ewidencyjnych, a nie jak zarzucała skarżąca tylko wokół dwóch działek o nr ew. [...] i [...] stanowiących faktyczny teren zamierzonej inwestycji, która to wykładnia sądowa jest sprzeczna z brzmieniem tego przepisu stanowiącego, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 113 § 1 i art. 135 P.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu i instancji mimo dopuszczenia na rozprawie sądowej dowodu z wydruku z księgi wieczystej, z którego wynikało, że oba postępowania administracyjne toczyły się bez udziału jako strony postępowania aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, to jest D. P., czyli istnieniu przesłanki ich wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 P.p.s.a. co przeniosło się na etap postępowania sądowego, gdyż z naruszeniem art. 33 § 2 P.p.s.a. właścicielce przedmiotowej nieruchomości nie dano możliwości wzięcia udziału w sprawie, a przez to oddalenie skargi doszło do utrzymania w mocy decyzji wydanej wobec D. W. nie będącej już stroną postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako. P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że obszar analizowany należy wyznaczać biorąc pod uwagę wszystkie działki, które wskazane zostały przez inwestora. Sąd I instancji należycie uzasadnił swoje stanowisko w tej kwestii, które to stanowisko należy uznać za prawidłowe. Wskazać należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 tejże ustawy. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja bądź też by wskazać jako teren inwestycji kilka działek. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 7 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc te dwa pojęcia. Działka, to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej. Teren, jest pojęciem bardziej ogólnym niż działka. Słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Terenem może więc być cała działka, kilka działek oraz część działki lub działek. W § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o działce budowlanej. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać twierdzenia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko działki budowlanej. Oznaczałoby to bowiem, że ustawowe pojęcie "terenu", zawarte w art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostałoby zawężone przepisem aktu podustawowego, co jest niedopuszczalne. W konsekwencji stwierdzić należy, że jeśli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy kilku działek, to obszar analizowany powinien być wyznaczany wokół tychże działek. Za niezasadny uznać należ też drugi z podniesionych zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 113 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że istniały podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako K.p.a.) Kwestia możliwości uchylenia przez sąd administracyjny decyzji była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma ona zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zaś z art. 147 zdanie drugie K.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w art. 145a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania w postępowaniu administracyjnym w oparciu o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić tylko na wniosek strony, to brak jest podstaw do przyjęcia, by wymóg ten nie miał zastosowania na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.