II OSK 2276/11

Dnia 26 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 440/11 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 440/11, po rozpoznaniu skargi J. G. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak: [...] Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla Wójta Gminy S. pozwolenia na budowę sali gimnastycznej przy zespole szkoły podstawowej i gimnazjum wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych w miejscowości M. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieruchomość objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę, projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisem art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. po rozpoznaniu odwołania J. G. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na stwierdzone w postępowaniu odwoławczym braki, organ ten nakazał organowi I instancji braki te uzupełnić, co też zostało dokonane. Zdaniem organu odwoławczego zarzut zbyt bliskiego usytuowania projektowanej inwestycji od jego działki jest bezzasadny, gdyż z uwagi na małe rozmiary działki, inwestycja zgodna jest z § 12 ust 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto wymogi te dotyczą działek budowlanych, a działka skarżącego taka nie jest. Zarzut, że projektowana inwestycja nie ma odpowiedniego dojazdu i drogi pożarowej organ uznał za zasadny i postępowanie w tym zakresie zostało przez organ I instancji uzupełnione. Rozpoznanie zarzutu, że odwołujący nie był informowany o postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie leży w kompetencji organu. Organ stwierdził ponadto zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją WZ, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Skargę na tę decyzję złożył J. G. zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym art. 34 ust. 3 pkt 3 oraz przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 20 listopada 2007 r. postępowanie sądowe w rozpoznawanej sprawie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania L. G. Z nadesłanego w dniu 23 listopada 2010 r. odpisu zupełnego aktu zgonu wskazanej wyżej uczestniczki wynika, że zmarła ona w dniu [...] stycznia 1987 r. Postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 19 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego podał, że L. G. jak i Z. G. zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a mimo to doręczano im decyzje w sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja (jak i decyzja ją poprzedzająca) została wydana w postępowaniu, gdzie jako strona była traktowana nieżyjąca L. G. Osoba ta zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego (wszczęcie postępowania nastąpiło w 2005 roku, natomiast L. G. zmarła w 1987 roku - odpis zupełny aktu zgonu). Z tej też przyczyny L. G. nie mógł przysługiwać przymiot strony w toczącym się postępowaniu, bowiem z chwilą śmierci utraciła ona zdolność prawną, a w konsekwencji zdolność procesową. Z relacji pełnomocnika skarżącego wynika, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego zmarła również inna uczestniczka postępowania – Z. G. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organ prowadzący postępowanie. Ponadto Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób organ prowadzący postępowanie ustalił krąg uczestników postępowania, co z kolei uniemożliwia sądowi dokonanie weryfikacji pod kątem prawidłowości określenia osób, które powinny brać udział w postępowaniu w charakterze stron. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyczyny wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 k.p.a. Zgodnie z § 1 pkt 4 tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mając na uwadze dyspozycję powołanego przepisu i stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą wznowieniem postępowania. Sąd wskazał przy tym, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych, niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Stwierdzając brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest uchylenie decyzji organów administracji obu instancji, celem przeprowadzenia ponownego postępowania z zachowaniem wymogów formalnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem ustalić i zawiadomić następców prawych zmarłych uczestników postępowania i kontynuować postępowanie z ich udziałem. Sąd dodał, że z uwagi na okoliczność powodującą uwzględnienie skargi, przedwczesne jest wyrażanie przez sąd stanowiska co do meritum rozstrzygnięcia, albowiem poglądami tymi organ byłby związany, natomiast wyrażone byłyby one w sytuacji, kiedy w postępowaniu nie biorą udziału wszystkie strony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przedwczesne uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty N. z dnia [...] października 2005 r. znak: [...], dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu co do meritum sprawy oraz oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że nie zostały one naruszone. Sąd I instancji uzasadnił swoje stanowisko i podał przyczyny, z powodu których uznał zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem. Zupełnie inną kwestią jest natomiast zasadność stanowiska wyrażonego w tej mierze przez Sąd I instancji. Okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji było nieprawidłowe nie jest jednak naruszeniem wymogów formalnych do których odnosi się przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na względzie uwagi wyżej poczynione. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.