IV SAB/Wr 57/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. W dniu 15 stycznia 2016 r. R. P. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) przesłała drogą elektroniczną na adres e-mail Marszałka Województwa D. wniosek o przesłanie umów cywilnych zawartych przez województwo z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 26 stycznia 2016 r. wyznaczony pracownik Urzędu Marszałkowskiego do spraw Skarg, Wniosków i Informacji Publicznej poinformował skarżącą drogą mailową, iż żądana informacja zawiera około 700 stron, a w związku z powyższym, wobec braku możliwości technicznych do przekazania tak dużej ilości dokumentów we wskazanej formie, stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: u.o.d.i.p., informacja może być udostępniona tylko w formie kserokopii. Organ zobowiązany poinformował skarżącą, że zachodzi potrzeba złożenia nowego wniosku (zmieniającego formę) oraz wniesienia opłaty według podanej kalkulacji: 700 stron X 0,30 za stronę=210,00 zł. W piśmie wskazano również, że zgodnie z zarządzeniem Marszałka Województwa D. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, jednak jeżeli w wyniku udostępnienia informacji Urząd ma ponieść dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji, może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Powiadomienie zawierało również pouczenie, iż w przypadku niezłożenia nowego wniosku w terminie 14 dni od jego otrzymania, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. Do dnia 9 lutego 2016 r. skarżąca nie ustosunkowała się do treści powiadomienia. W tym samym dniu do wnioskodawczyni, skierowano (na adres poczty e-mail) pismo zawierające prośbę o podanie adresu do korespondencji niezbędnego do wydania przez Marszałka decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi wnioskodawczyni napisała w dniu 9 lutego 2016 r., że: "w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej we wnioskowanej formie oraz twierdzeniami polegającymi na tym, że jakoby skanowanie dokumentów było czynnością bardziej złożoną niż ich kserowanie i wysłanie drogą pocztową oraz wynikającym z tego stanem rzeczy polegającym na tym, że nie przechowują Państwo wskazanych dokumentów w formie elektronicznej zgodnie z określonym przepisami o archiwizacji, skierowana została skarga WSA gdzie znajdują się wszelkie moje dane". W dniu [...] lutego 2016 r. została wydana decyzja umarzająca to postępowanie i przekazana skarżącej na adres poczty elektronicznej (e-mail). W dniu 8 lutego 2016 r. (data wpływu do Urzędu Marszałkowskiego) skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Marszałka Województwa D. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się: - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.o.d.i.p.), co skutkuje uznaniem, że jest w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów w żądanej wysokości, skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zlecenia o usługę prawną została obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. Skarżąca dołączyła do skargi uwierzytelnioną umowę zlecenia, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty i pełnomocnictwa oraz odpis złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Marszałka stwierdzenia zawarte w skardze nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym. Organ zobowiązany podkreślił, że w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa D., zwanym dalej BIP w zakładce: menu informacyjne informacje nieudostępnione, znajduje się komunikat, iż komórką organizacyjną odpowiedzialną za przyjmowanie i koordynowanie sprawy rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest Wydział Audytu Wewnętrznego i Kontroli. Osobą wyznaczoną do prowadzenia zagadnień związanych z wnioskami jest: Z. B. - Stanowisko ds. Skarg, Wniosków i Informacji Publicznej. Zgodnie z zarządzeniem NR [...] Marszałka Województwa D. z dnia [...] stycznia 2005r. w sprawie dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny (zarządzenie znajduje się w BIP), jednak jeżeli w wyniku udostępnienia informacji Urząd ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazaniem we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ze względu na fakt, iż udostępnienie informacji we wskazanej formie nie było możliwe ze względów technicznych wnioskodawcę powiadomiono, że informacja może być udzielona w formie kserokopii i przekazana na adres do korespondencji. Niemniej jednak, ze względu na dodatkowe koszty należy za udostępnienie tych dokumentów wnieść opłatę, o czym skarżąca została poinformowana przez wyznaczonego pracownika. Województwo D. jest jednostką sektora finansów publicznych, która winna dbać o właściwe wykorzystywanie tych środków. Przy tym należy dodać, iż wnioskowane umowy są prowadzone w wersji papierowej i ich archiwizacja odbywa się w tym samym kształcie. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie odmówił jej udostępnienia. Decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności wynikające z art. 14 ust. 2 u.o.d.i.p. została wydana w terminie i skarżącej doręczona za pośrednictwem poczty elektronicznej. Zdaniem organu, w przedstawionej sprawie nie nastąpiła bezczynność, wobec powyższego wnosi jak na wstępie. W piśmie z dnia 21 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, podnosząc, że istotą sporu jest żądanie od skarżącej 210 zł tytułem udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ zobowiązany nie wskazał jakich możliwości technicznych nie posiada w celu realizacji wniosku skarżącej. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że decyzja umarzająca postępowanie została wydana już po wpływie skargi, a więc w terminie do udostępnienia organ pozostawał w bezczynności. Zdaniem skarżącej organ zobowiązany miał termin do udzielenia żądanej informacji do dnia 29 stycznia 2016 r. wniósł też o wymierzenie grzywny w zakresie nieprzekazania w terminie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a. Sprawy wymienione w tym przepisie to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w omawianej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.o.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.o.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.o.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.o.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.o.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.o.d.i.p. 14 – dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014r. o sygn. akt IV SAB/Po 72/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.o.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14 – dniowego terminu – w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.o.d.i.p.. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.o.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1135/12, LEX nr 1260046). Przenosząc powyższe uwagi do stanu niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca zarzuca organowi zobowiązanemu bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na złożony drogą elektroniczną w dniu 15 stycznia 2016 r. wniosek o przesłanie umów cywilnych zawartych przez województwo z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Marszałek Województwa D. jest podmiotem obowiązanym do podejmowania na podstawie tej ustawy prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy również uznać, w świetle art. 1 i art. 6 u.o.d.i.p. żądanie zawarte w opisanym wyżej wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2016 r. dotyczy informacji publicznej. Przyjąć bowiem trzeba, że żądanie strony dotyczyło udostępnienia informacji odnośnie działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Z lektury akt administracyjnych sprawy (k. 2, 3) wynika, że organ stosownie zareagował na wniosek, w dniu 26 stycznia 2016 r., przesyłając na podany przez stronę e-mail informację, że udostępnieniu podlegałoby około 700 stron, a w związku z powyższym brak jest możliwości technicznych do ich udostępnienia we wskazanej formie. Organ zobowiązany poinformował również skarżącą, że dokumenty mogą być jedynie przekazane w formie kserokopii na wskazany przez skarżącą adres do korespondencji. Zgodnie z zarządzeniem Marszałka Województwa D. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, jednak jeżeli w wyniku udostępnienia informacji Urząd ma ponieść dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji, może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przy udostępnieniu tej ilości dokumentów, zachodziłaby konieczność wniesienia opłaty wg podanej kalkulacji, którą przedstawiono skarżącej. Poinformowano również, że w razie niezłożenia nowego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania tego powiadomienia, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. Należy podkreślić, że organ zobowiązany odpowiadając na wniosek skarżącej z dnia 15 stycznia 2016 r. "zmieścił" się w 14 dniowym terminie. Skarżąca nie odpowiedziała na to pismo, a w związku z powyższym organ w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania związanego z udostępnieniem informacji na wniosek z 15 stycznia 2016 r. Fakt złożenia w dniu 8 lutego 2016 r. skargi na bezczynność organu w zakresie udostepnienia informacji publicznej nie ma istotnego znaczenia, gdyż powyższa skarga została wniesiona przedwcześnie. Udzielenie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek nastąpiło zatem bez uchybienia 14 – dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, który w sprawie niniejszej upłynął 9 lutego 2016 r W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w sprawie niniejszej organ dopuścił się bezczynności. Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. organ zobowiązany powiadomił wnioskodawczynię przed upływem 14 - dniowego terminu o powodach niemożności udostępnienia informacji wyznaczając jej termin na złożenie nowego wniosku. .owego wniosku termin na złozenie rga został pnienia informacji publicznej osku skarżącej wał skarżącą Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Tym samym brak było podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu. Jak wynika bowiem z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Materiały sprawy z wniosku pełnomocnika skarżącej o wymierzenie organowi grzywny za "nieterminowe przekazanie uporządkowanych akt sprawy" zostały wyłączone do odrębnego postępowania. Pismem bowiem z dnia 21 marca 2016 r. pełnomocnik wniósł takie żądanie, które po wyjaśnieniu jego treści, Sąd uznał za odrębny przedmiot.