II SA/Lu 264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby w Policji oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia 15 września 2015 r., nr [...] L. Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania sierż. szt. S. G. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia 30 lipca 2015 r. o zwolnieniu S. G. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2015 r. – w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji; datę zwolnienia ze służby ustalił na dzień rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji; w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu organ odwoławczy wskazał, że Komendant Miejski Policji w L. rozkazem personalnym z 30 lipca 2015 r. zwolnił S. G. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2015 r. w związku z upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Funkcjonariusz nie pełnił bowiem służby z powodu choroby od dnia 18 czerwca 2014 r. do dnia 30 lipca 2015 r. (ostatnie zaświadczenie lekarskie obejmuje okres choroby do dnia 23 września 2015 r.). Okres absencji chorobowej znajduje potwierdzenie w zaświadczeniach lekarskich, które były wystawiane kolejno przez lekarzy różnych specjalności: medycyny rodzinnej, neurologa oraz w ostatnim okresie przez psychiatrę. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji uzależnia dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego od upływu 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby. W przepisie tym jest zatem mowa o nieprzerwanym okresie zaprzestania służby z powodu choroby, nie zaś o nieprzerwanym okresie korzystania przez policjanta ze zwolnień lekarskich. Przerwanie okresu o jakim mowa w w/w przepisie mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby policjant po zakończeniu leczenia powypadkowego tj. po dniu 26 listopada 2014 r. stawił się do służby i został dopuszczony do wykonywania czynności służbowych, czego nie uczynił i przebywał nadal na ciągłym zwolnieniu lekarskim. Cytowany wyżej przepis nie zawiera wymogu, aby konkretna choroba, która stała się przyczyną zaprzestania służby trwała przez cały okres ochronny. Nieobecności spowodowane nawet przez różne, ale kolejno po sobie następujące, bez przerwy, choroby sumuje się. Zdaniem organu odwoławczego możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który od ponad 13 miesięcy z powodu choroby nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych, winna być oceniana z punktu widzenia ustawowych zadań i organizacji Policji, w tym uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie prawidłowego działania podległych jednostek oraz kształtowania składu osobowego i interesu służby. Zatem organ I instancji słusznie wskazał na konieczność realizacji przez Policję ustawowych zadań poprzez kształtowanie sytuacji kadrowej w sposób najbardziej odpowiadający ich potrzebom. Z punktu widzenia interesu społecznego zaprzestanie przez skarżącego służby z powodu choroby przez okres ponad 13 miesięcy musiało wywołać skutki organizacyjne związane z potrzebą przydzielenia zadań innym policjantom oraz skutki w zakresie efektywności wykonywanych zadań nałożonych na Policję. Komendant Wojewódzki uznał za bezzasadny zarzut skarżącego, że przy rozwiązywaniu stosunku służbowego wzięto pod uwagę tylko interes społeczny utożsamiany z dobrem Policji, a nie przede wszystkim słuszny interes strony. Organ przeanalizował przebieg służby skarżącego. Wskazał, że w dniu 18 czerwca 2014 r. uległ on wypadkowi w służbie i w związku z wypadkiem pozostawał na zwolnieniu lekarskim do dnia 26 listopada 2014 r. Następnie od dnia 27 listopada 2014 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji przebywał nadal na ciągłym zwolnieniu lekarskim. W tym okresie nie zgłaszał gotowości podjęcia służby ani też nie wnosił o skierowanie do komisji lekarskiej celem ustalenia jego przydatności do dalszej służby w Policji. Raport o skierowanie do komisji lekarskiej złożył dopiero po uzyskaniu informacji o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w kierunku zwolnienia ze służby z powodu jej zaprzestania przez okres ponad 12 miesięcy. Komendant Miejski Policji w L. w dniu 3 sierpnia 2015 r. skierował skarżącego do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w L. w celu ustalenia stanu zdrowia, pomimo iż takiego obowiązku nie miał. W dacie orzekania przez organy obu instancji o zwolnieniu ze służby organom nie było znane żadne orzeczenie komisji lekarskiej dotyczące skarżącego. W ocenie organu II instancji nie ma znaczenia czy Komendant Miejski Policji w L. podjął działania zmierzające do ustalenia czy policjant będzie w stanie kiedykolwiek wykonywać obowiązki służbowe, oraz czy ustała choroba będąca powodem zaprzestania służby. Kwestie zdolności czy niezdolności do służby po upływie okresu, o którym mowa w art. 41 ust.2 pkt 7 ustawy o Policji, nie mają istotnego znaczenia i nie warunkują dopuszczalności rozwiązania stosunku służbowego z przyczyn przewidzianych w powołanym przepisie. Niewątpliwie liczba przedstawionych zaświadczeń i okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich są znaczne i negatywnie wpłynęły na sposób pełnienia służby przez skarżącego, ale również, co wykazał organ I instancji, miały dezorganizacyjny wpływ na pracę Komisariatu Policji w B.. Ponadto z akt osobowych skarżącego wynika, że za jego pozostawieniem w służbie nie przemawiają posiadane kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Funkcjonariusz posiada bowiem jedynie podstawowe kwalifikacje zawodowe i nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów. Z uwagi na fakt, że organ I instancji nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu, organ odwoławczy określił na nowo datę zwolnienia policjanta ze służby w Policji – tj. na dzień rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. W skardze na rozkaz personalny Komendanta Policji S. G. zarzucił organom administracji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 138 § 1 ,art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości oraz zmianę rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. nr [...] z dnia 30 lipca 2015 r. poprzez zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji z dniem 17 września 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. G. podkreślił, że organ II instancji wydał przedwczesną decyzję tj. nie czekając na orzeczenie Komisji Lekarskiej, mimo, że organ I instancji skierował go na badania. Stwierdził, że w sprawie niniejszej całkowicie pominięto jego słuszny interes. Wskazał także, że organ I instancji posiadał wiedzę o doznanym przez niego wypadku w trakcie pełnienia służby oraz o utracie pełni władzy w lewej ręce. Organy obu instancji nie podjęły "prostych i oczywistych działań zmierzających do ustalenia faktycznego stanu zdrowia skarżącego, przyczyn jego długotrwałej nieobecności i, co najistotniejsze, związku schorzeń (a więc i samej nieobecności) z pełnioną służbą. Okoliczności te miały zaś zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem obrazowały zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zaistnienie tej przesłanki z jednej strony stanowi obligatoryjną podstawę do zwolnienia ze służby, a z drugiej zaś, jest podstawą korzystniejszą w skutkach dla funkcjonariusza." Natomiast zastosowany w tej sprawie art.41 ust. pkt 7 wyżej cytowanej ustawy jest podstawą fakultatywną, a z uwagi na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organ obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Skarżący w tym kontekście podkreślił, że utracił zdrowie w związku z pełnioną służbą. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawioną w sprawie, wyrażając jednocześnie opinię, iż trwałość stosunku służbowego policjanta nie ma charakteru absolutnego i dotyczy okresu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, po którego to upływie organ może podjąć kroki zmierzające do ustabilizowania sytuacji kadrowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego rozkazu personalnego nie stwierdził, aby Komendant Wojewódzki Policji, jak i Komendant Miejski Policji w L. naruszyli przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że S. G. z dniem 18 czerwca 2014 r. zaprzestał służby z powodu choroby i od tej daty do dnia wydania rozkazu personalnego przez organ I instancji (30 lipca 2014 r.). przebywał na zwolnieniu lekarskim i nie podjął służby, a co za tym idzie został przekroczony okres 12 miesięcy, o którym mowa w wyżej cytowanym przepisie ustawy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w tej formacji mogą pełnić osoby posiadające fizyczną i psychiczną zdolność do jej pełnienia. Zatem przerwanie biegu okresu wskazanego w art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy może nastąpić w przypadku ustalenia zdolności policjanta do pełnienia służby. Przy czym przepis ten odnosi się do stanu zdrowia policjanta, a nie do samego faktu przedłożenia zwolnienia lekarskiego. Wystąpienie przesłanki określonej w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, nie obliguje wprost do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Aby skorzystać z powołanej podstawy prawnej, organ zobowiązany jest wyjaśnić, dlaczego mając wybór pomiędzy pozostawieniem policjanta nadal w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się wybrać drugą opcję. Decyzja taka jest zatem decyzją uznaniową, co oznacza, że przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wyżej podano, regulacja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji przewiduje podjęcie rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby w ramach uznania administracyjnego. Przy czym sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, że zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/181 wyraził pogląd, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Podkreślić należy, że możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który od 12 miesięcy zaprzestał służby z powodu choroby winna być oceniana z punktu widzenia określonych w ustawie zadań oraz organizacji Policji, w tym uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych im jednostek oraz kształtowania składu osobowego podlegającego im zespołu ludzi oraz interesu służby. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem skarżący, z uwagi na stan zdrowia, wykazywał zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Długotrwała nieobecność skarżącego w służbie wiąże się również z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy pracą, którą miałby wykonywać skarżący, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Z dokonanej w toku postępowania administracyjnego analizy akt osobowych S. G. wynika, że nie wykazywał on większego zainteresowania pełnieniem służby w Zespole Patrolowo – Interwencyjnym Ogniwa ds. Prewencji KP III w L., a następnie w KP w B.. Z opinii służbowej wystawionej za okres od 22 kwietnia 2008 r. do dnia 15 kwietnia 2012 r. policjant został oceniony przez przełożonego w zakresie realizacji zadań i czynności w skali ocen 1 – 6 na poziomie 3 – 4, natomiast najniżej oceniono go w kryterium kompetencji ogólnych, dyspozycyjność – na poziomie 2. W 2013 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim przez okres 3 miesięcy. Z kolei podczas pobytu na zwolnieniu lekarskim w 2014 – 2015 nie zgłaszał gotowości podjęcia służby ani nie wnosił o skierowanie go na badania lekarskie. Wniosek taki złożył dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby z powodu jej zaprzestania przez okres ponad 12 miesięcy. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno - prawny. Różni się on od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, w szczególności charakteryzuje go dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby uregulowany w sposób odmienny od ogólnie obowiązujących zasad. Stosunek służbowy reguluje w sposób zupełny ustawa o Policji, która w zakresie służby policjantów nie odsyła do innych uregulowań. S. G. został zwolniony ze służby, ponieważ upłynęło 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby i nie ma znaczenia, czy po upływie tego okresu stan zdrowia skarżącego pozwalał na podjęcie służby, czy też nie. Dlatego też organ nie musiał dysponować stosownym orzeczeniem lekarskim zanim podjął decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby. Takie orzeczenie byłoby niezbędne do podjęcia służby przez policjanta, ale nie do zwolnienia ze służby opartego na zastosowanej wobec skarżącego podstawie prawnej. Nie ulega wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczna i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącego, ale również, co wykazał organ, ma dezorganizujący wpływ na pracę komórki, w której skarżący pozostawał w służbie. Zgodzić się należy z organem, że niewątpliwie długotrwała nieobecność skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki Policji, w której uprzednio pełnił służbę. Z jednej strony skutkowała ona zablokowaniem etatu i możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza, z drugiej strony stwarzała konieczność zapewnienia przez jednostkę Policji prawidłowej realizacji zadań, poprzez zobowiązanie funkcjonariuszy (dla których stanowiło to dodatkowe obciążenie) do wykonywania przez długi czas czynności skarżącego. Interes społeczny przejawiał się zatem w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Interes skarżącego przejawiał się w zastosowaniu przez organy art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który mimo, że zawiera obligatoryjną podstawę zwolnienia ze służby, jest dla skarżącego korzystniejszy. Rację ma również organ wskazując, że za pozostawieniem skarżącego w służbie nie przemawiają też posiadane przez skarżącego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Posiada on jedynie podstawowe kwalifikacje zawodowe i nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów. W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego jest wystarczająca, odnosi się do zarzutów odwołania i spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętego rozkazu personalnego. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 7 k.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, organ dokonał ich wyważenia i uzasadnił przyjęcie interesu społecznego, który wynika ze szczególnego charakteru Policji, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. Zdaniem Sądu poza sprawą pozostaje okoliczność, że skarżący doznał uszczerbku na zdrowiu w czasie pełnienia służby w dniu 18 czerwca 2014 r. Przepis bowiem art. 41 ust. 2 pkt 7 o Policji, w żaden sposób nie różnicuje sytuacji policjanta, który uległ wypadkowi w trakcie pełnienia służby, od sytuacji policjanta, który nie uległ takiemu wypadkowi. Okres dwunastomiesięczny, o jakim mowa w tym przepisie, jest bowiem okresem ochronnym i na jego podstawie nie może być zwolniony ze służby policjant, który przebywał na zwolnieniu lekarskim krócej niż 12 miesięcy. Tak więc stwierdzić należy, że racjonalny ustawodawca, wprowadzając możliwość przebywania policjanta nieprzerwanie przez okres dwunastu miesięcy na zwolnieniu lekarskim i nie wprowadzając rozróżnienia na dolegliwości spowodowane wypadkiem w służbie lub też innymi przyczynami tej absencji, liczył się z możliwością, że nieobecność ta może być konsekwencją wypadku w służbie, a mimo to zwolnienie policjanta ze służby pozostawił uznaniu organu. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. W związku z zawartym w skardze wnioskiem skarżącego o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L. i zwolnienie go ze służby w Policji na podstawie art.41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji wyjaśnić należy, że Sądy nie mogą rozstrzygać co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżonego aktu. Mogą jedynie utrzymać zaskarżony akt w mocy albo wyeliminować go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku