I OSK 463/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 571/16 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [... ] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 571/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Skarb Państwa -Nadleśnictwo [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 13/45) - poprzez błędne przyjęcie, iż dawne parcele leśne nr [...] z obrębów: [...] w gminie [...], pochodzące z Dóbr Rycerskich [...], nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego, podczas gdy podpadały pod art. 2 ust. 1 lit e) dekretu rolnego; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania: to jest: -) art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., bowiem organ - Wojewoda [...] nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś zebrany materiał dowodowy rozpatrzony został nieprawidłowo natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymał w/w wadliwie wydaną decyzję, a mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek poczynionych naruszeń przepisów doszedł do błędnego wniosku o oddaleniu skargi skarżącego mimo, że powyższe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania, -) art. 3 §1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. i utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania i okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sama zatem okoliczność, że Sąd Wojewódzki wydał zaskarżony wyrok (a więc orzeczenie merytoryczne) dowodziła, że Sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Natomiast fakt, że wynik tej kontroli nie był dla skarżącego satysfakcjonujący, nie oznaczał jeszcze, że kontrola taka nie została przeprowadzona, albo, że została dokonana przy zastosowaniu innych środków, aniżeli przewiduje to ustawa. Przepisy natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są przepisami jedynie wynikowymi. Ich zastosowanie zatem jest tylko konsekwencją rezultatu sądowej oceny prawnej zaskarżonego aktu. Niezasadne były również zarzuty, odnoszące się do postępowania administracyjnego (art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.). Wskazać przy tym trzeba, że po pierwsze, art. 77 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych a autor skargi kasacyjnej nie określił, który przepis, zawarty w tym artykule, czyni przedmiotem zarzutu kasacyjnego, po drugie, skarga kasacyjna de facto pomija, iż zaskarżony wyrok został wydany w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 369/14, LEX nr 2094059), a w którym to wyroku Sąd II instancji, uchylając poprzednio wydaną w tej sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję kasacyjną z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 26 września 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 305/13) oddalający skargę M. D. i E.W. z d. D., stwierdził, że (cyt.): "organ pierwszej instancji zebrał kluczowe dla sprawy dowody, tj. wypis z księgi gruntowej odnoszący się do posiadłości [...]- Dobra Rycerskie, jak też zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia 7 października 1946 r." Następnie, akcentując fakt, że dla przedmiotowej nieruchomości była prowadzona niemiecka księga gruntowa, która dzięki zasadzie wpisu konstytutywnego i skoordynowania z katastrem, miała szczególną moc dowodową bo stanowiła – w realiach tej sprawy – podstawowe źródło wiedzy o spornej nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodziła w tym przypadku konieczność zbierania nowych dowodów. Organ II instancji winien dokonać jedynie oceny zgromadzonych już dowodów a co najwyżej je uzupełnić o uściślenie sposobu tłumaczenia, znajdującego się w wypisie z księgi gruntowej zwrotu "Holzung". Jak wynika zaś z treści obecnie zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, Minister wyjaśnił, że sposób użytkowania gruntu określony mianem "Holzung" tłumacz przysięgły – P. G. przetłumaczył jako "grunt zadrzewiony". Dodatkowo także organ, odwołując się do słowników językoznawczych, dodał, że słowo to oznaczało dawniej lasek, zagajnik i obecnie jest także stosowane. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, bezspornie było w tym przypadku, że objęte wnioskiem parcele użytkowane jako "Holzung" stanowiły grunt zadrzewiony tj. teren o charakterze leśnym, nie zaś rolnym. Ponadto we wspomnianym wyroku z dnia 12 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że także różnice powierzchni spornych gruntów nie uzasadniały wydania decyzji kasatoryjnej, ponieważ wniosek i decyzja pierwszoinstancyjna obejmowały [...] ha gruntu, a nie [...] ha, który to obszar był wykazany w księdze gruntowej. W takiej sytuacji Sąd podkreślił zatem, że (cyt.): "różnica w powierzchni pomiędzy zapisami w księdze gruntowej, a żądaniem strony, nie rzutowała na rozstrzygnięcie. Nie stanowiła też wątpliwości koniecznej do wyjaśnienia w drodze prowadzenia postępowania dowodowego". W związku z tym – zdaniem składu orzekającego - ogólne jedynie wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie w/w przepisów postępowania administracyjnego (bez dokładnego wyjaśnienia na czym to uchybienie miało w tym przypadku polegać) nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc natomiast do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że analizowana sprawa dotyczyła wniosków W. D. i E.W. z domu D. o stwierdzenie, że parcele katastralne nr [...] , liczące [...] ha, pochodzące z majątku [...], przejętego od H.D. z domu B., położonego w Gminie [...], powiecie [...] nie podpadały pod działanie dekretu art. 2 ust. 1 lit. e) Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), dalej: "dekret o reformie rolnej". Ostatecznie zaś wnioski te zostały przez organy uwzględnione bowiem, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] orzekającą o niepodpadaniu w/w parceli leśnych pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki, odwołując się w tym zakresie do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23), a w której zostało stwierdzone, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został następnie wprawdzie zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9) a zmiana ta polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym", ale - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonym w powyższej uchwale) - należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia) i z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...). Nie można zaś również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." W związku z tym Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej "Za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe". Ponadto Sąd ten zauważył, że w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/10) Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż analiza przepisów dekretu o reformie rolnej z uwzględnieniem celów reformy – art. 1 ust. 2 lit. a i b oraz przepisów wykonawczych prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji: roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że podziela przedstawione wyżej poglądy, gdyż cele reformy, określone w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu o reformie rolnej, wskazują, iż nieruchomości ziemskie (lub ich części) o charakterze rolnym musiały umożliwiać w chwili ich przejęcia prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie przez podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu, czyli przez podmioty inne niż dotychczasowy właściciel. Poza tym Sąd Wojewódzki podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Najwyższego, jak i Sądu Najwyższego nie budzi kontrowersji pogląd, że "Lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) – co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przechodziły, co do zasady, na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejściu na własność Państwa z mocy prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82) – zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r. (sygn. akt I OSK 1563/07, ONSAiWSA 2010/3/53.) Stanowisko to – jak wskazał Sąd I instancji - potwierdza również najnowsze orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. stwierdził, że lasy i grunty leśne należące do osób, których grunty objęte były przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej podlegały nacjonalizacji niezależnie od obszaru, ale następowało to w oparciu o art. 1 ust. 3 lit. b) dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (LEX nr 1482388). Z tego należy więc wnioskować, że gdyby możliwa była nacjonalizacja lasów w oparciu o przepisy o reformie rolnej (jak twierdził skarżący ) to zbędny byłby przepis art. 1 ust. 3 lit. b) dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów. Poza tym w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że lasy należące do osób fizycznych i prawnych - w dniu wejścia w życie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (27 grudnia 1944 r.) - stały się własnością Skarbu Państwa, jeżeli spełnione były przesłanki określone w tym akcie prawnym. Pogląd ten odnosił się zaś także do lasów, stanowiących część majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przytoczone wyżej stanowisko Sądu Wojewódzkiego w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie i przejmuje za własne. Prowadzi to do wniosku, że pogląd skarżącego, iż nieruchomość ziemska – w rozumieniu dekretu o reformie rolnej – obejmowała nie tylko grunty użytkowane rolniczo, ale także lasy i grunty leśne bo jedynym kryterium oceny czy nieruchomość ziemska podpadała pod przepisy dekretu o reformie rolnej jest kryterium powierzchniowe – nie był uzasadniony. Słusznie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, iż powyższa kwestia została jednoznacznie wyjaśniona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), w której stwierdzono, iż prawidłowe odczytanie normy prawnej, zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, powinno dotyczyć jedynie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (mogących być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu). Odnosząc więc powyższe do stanu analizowanej sprawy należy stwierdzić, że skoro z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia 7 października 1946 r., będącego podstawą wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej wynikało, iż lasy stanowiły [...] ha przejmowanej nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha oraz, że treść matrykuły 64 księgi gruntowej [...] – Dobra Rycerskie dowodziła tego faktu (ponad [...] ha lasów), jak również treść oświadczenia geodety A. T., który do protokołu z dnia 21 kwietnia 2005 r. z dochodzenia stanu prawnego nieruchomości (...), sporządzonego na wniosek następców prawnych H. B. stwierdził, że "użytki leśne" według zapisów ksiąg katastralnych stanowiły [...] ha, ale w wyniku przekształceń stan ten uległ zmianie", to zasadne było w tym przypadku stanowisko, że przedmiotowe parcele leśne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.