I SA/Wa 305/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi M. D., E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...[ w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. oraz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskami z dnia 7 września 2004 r. zmodyfikowanymi 2 czerwca 2005 r. W. D. i E. W. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że parcele katastralne: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha położone w obrębie G., P. i S., gmina S, powiat l., województwo [...], przed przejęciem przez Skarb Państwa należące do H. D., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 4, poz. 13) – dalej: dekret o reformie rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie uznając, że rzeczone nieruchomości nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, lecz przejęte zostały przez Skarb Państwa, jako grunty o charakterze leśnym, w trybie określonym w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. 1944 r., nr 15, poz. 82; dalej dekret o przejęciu niektórych lasów), w związku z czym orzekanie w sprawie należy do właściwości sądów powszechnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Na decyzję Ministra wnioskodawcy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 66 § 4 oraz art. 105 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1058/06, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że organy mają podstawę prawną do orzekania w sprawie. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł, że sporne grunty nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że sporne grunty w dniu wejścia w życie dekretu stanowiły las, dlatego też ich przejęcie powinno odbyć się na mocy dekretu o przejęciu niektórych lasów, a w związku z tym grunty te nie podlegały przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. oraz Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. Agencja Nieruchomości Rolnych w swoim odwołaniu wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia argumentując, że Wojewoda ograniczył rozstrzygnięcie jedynie do wskazania, że sporne grunty nie podlegały przepisom dekretu o reformie rolnej, nie orzekając jednocześnie czy podlegają one pod dekret o przejęciu niektórych lasów. Ponadto Agencja Nieruchomości Rolnych zarzuciła brak niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia analizy przepisów dekretu o przejęciu niektórych lasów, w szczególności analizy art. 1 § 3 lit. b), z którego wynika, zdaniem strony, że przedmiotowe parcele podpadać mogły pod działanie dekretu o reformie rolnej. Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. w swoim odwołaniu zarzuciło, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej oraz naruszenie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu. Zdaniem odwołującego się Nadleśnictwa dekret o reformie rolnej wskazuje, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, a fakt ich charakteru rolnego nie ma w tej kwestii żadnego znaczenia. Ponadto Nadleśnictwo stwierdziło, że przedmiotowe nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej nie stanowiły lasu. Zarzuciło również naruszenie art. 217 K.p.a., gdyż organ rozstrzygający nie przyjął treści zaświadczenia z dnia [...] października 1946 r. wydanego przez Wojewódzki Urząd Ziemski jako zgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Podniosło również, że wskazywane zaświadczenie nie było przez organ administracji podważane od momentu jego wydania. Kolejnym zarzutem podniesionym przez Nadleśnictwo jest naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji uznając, zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, że organy administracji nie są uprawnione do orzekania w sprawach dotyczących podlegania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. D. i E. W. Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., SA/Wa 131/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, w której stwierdzono, że organy administracji publicznej są uprawnione do podejmowania decyzji o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2. ust 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1946 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując odwołania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa W. i Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Ministra przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie wyjaśniające odbyło się z naruszeniem zasady ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z dyspozycji art. 7 K.p.a., Wojewoda uchybił obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. oraz nie dopełnił wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Minister wskazał, że Wojewoda [...] nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 77 § 1 K.p.a. przez to, że nie poczynił ustaleń, czy sporne grunty w chwili przejęcia ich przez Skarb Państwa miały charakter leśny oraz jakie dokumenty są niezbędne do takich ustaleń. Organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stanowiły las, nie wykazując, na jakich dowodach oparł swe twierdzenie. Z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby Wojewoda przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie powyższej kwestii. Ponadto żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie przesądza o charakterze przedmiotowych nieruchomości w momencie ich przejęcia. Minister wskazał, iż wnioskodawcy opierają swoje twierdzenia o leśnym charakterze spornych parcel na wpisach zawartych w matrykule [...] księgi wieczystej [...]. Podkreślił, że parcele będące przedmiotem sprawy opisane są jako grunty zadrzewione. Określenie to jednakże zdaniem Ministra nie jest jednoznaczne i nie może być wystarczającą podstawą do jednoznacznego stwierdzenia, że dany grunt miał charakter leśny. Wskazał ponadto, że Matrykuła [...] stanowiła część dokumentacji opisowej jednostki katastralnej w katastrze pruskim. Artykuł matrykuły był spisem i opisem wszystkich parcel wchodzących w skład jednej nieruchomości rolnej i zawierał m. in. numery parcel, rodzaje użytków gruntowych i klasę gruntów, a także czysty dochód katastralny każdej parceli oraz roczny wymiar podatku gruntowego dla nieruchomości. Wskazał ponadto, że w katastrze pruskim wyróżniano cztery kategorie gruntów: kat. A - grunty podlegające opodatkowaniu - użytkowane rolniczo i przynoszące dochód; kat. B - grunty wolne od podatku - sklasyfikowane jako mogące przynosić dochód w momencie ich zagospodarowania; kat. C - grunty nie przynoszące dochodu; kat. D - grunty pod podwórkami i zagrodami; Ponadto wskazał, iż wśród kategorii użytków gruntowych wyróżniano m. in. lasy (obok gruntów zadrzewionych). Zarówno ówcześnie (jak i obecnie) grunty zadrzewione mogły występować również na użytkach rolnych. Uchylając decyzję Wojewody Minister wskazał również, iż mapy dochodzeniowe sporządzone przez geodetę uprawnionego A. T. nie mogą przesądzać o charakterze spornych gruntów. Stanowią one dokument prywatny i wyłącznie jako taki powinny być oceniane w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wskazywano w protokole z dochodzenia stanu prawnego nieruchomości z dnia 21 kwietnia 2005 r., do którego mapy dochodzeniowe były dołączone, oparte one zostały na wpisach wyżej wskazywanej matrykuły 64, z protokołu nie wynika natomiast, aby sporządzający je geodeta przeprowadzał dochodzenie na gruncie. Dodatkowo, z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika, aby w jakikolwiek sposób mapy dochodzeniowe został ocenione, czy też w ogóle wzięte pod uwagę w postępowaniu dowodowym. Minister uchylając decyzję Wojewody stwierdził, iż ustalenie charakteru spornych parceli ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rzeczonej sprawie, gdyż ich charakter przesądzać będzie, czy sporne gruntu podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej stanowiąc "nieruchomość ziemską", czy też jako grunty leśne podlegały pod przepisy dekretu o przejęciu niektórych lasów. Organ II instancji wskazał również, iż Wojewoda nie odniósł się do rozbieżności między powierzchnią lasów wchodzących w skład przejętego majątku ziemskiego, która wynika z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, a powierzchnią dawnych parceli będących przedmiotem sporu, które wedle twierdzenia wnioskodawców ten las stanowiły. Wojewoda przyjmując powierzchnię [...] ha z wyżej wskazanego zaświadczenia orzekł jednocześnie, że sporne grunty (wedle matrykuły [...] łączna ich powierzchnia wynosiła [...] ha) w chwili przejęcia były lasami, w związku z czym nie podlegały przejęciu na podstawie art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nie komentując jednak różnicy w ich powierzchni wynikającej z obydwu dokumentów. W związku z tym uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z nieścisłością dotyczącą powierzchni spornych gruntów, którą to powierzchnię Wojewoda obowiązany był jednoznacznie ustalić. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. D. (następczyni prawna zmarłego w dniu 14 grudnia 2012 r. W. D.) oraz E. W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie została spełniona przesłanka stosowania tego przepisu, tj. sprawa nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a to w celu ustalenia charakteru nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. i w dniu 13 września 1944 r. oraz uzasadnienia różnicy w powierzchni gruntów występującej pomiędzy zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P., a księgą wieczystą [...], matrykuła [...]; art. 136 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania i nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania z urzędu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, wyłącznie jednak w przypadku uznania przez Sąd, że zarzut braku wystarczającego ustalenia charakteru nieruchomości przez organ I instancji, a postawiony przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, jest zasadny; art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 76 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Wojewoda nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, a to, że grunty stanowiące przedmiot postępowania nie stanowiły gruntów leśnych oraz, że dokumenty, na których organ oparł swoje ustalenia, tj. matrykuła nr [...] księgi wieczystej [...] oraz opinia biegłego A. T. nie stanowią wystarczającego dowodu tego faktu oraz pominięcie treści księgi wieczystej [...], matrykuła nr [...] oraz faktów znanych organowi z urzędu, tj. struktury katastru pruskiego, a w szczególności rodzajów gruntów ujawnianych w katastrze, w tym oznaczenia rodzaju gruntu jako "Holzung", które to określenie używane było dla oznaczenia terenów leśnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż Minister najpierw stwierdza, iż Wojewoda nie przeprowadził postępowania dowodowego odnośnie charakteru nieruchomości w momencie ich przejęcia, a następnie stwierdza, iż żadne z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie przesądza o charakterze nieruchomości. Tym samym, wedle skarżących, dokonuje oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zdaniem skarżących Wojewoda prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy opierając się na wypisach zawartych w matrykule [...] księgi wieczystej [...], a także na wypisach z ewidencji gruntów, uznając, że grunty te stanowiły las. Minister nawet stojąc na stanowisku, iż nie zostało przez organ udowodnione, iż grunty te stanowiły las nie powinien automatycznie kasować decyzji Wojewody, a winien skorzystać z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 K.p.a. Ponadto, zdaniem skarżących, Minister nieprawidłowo odmówił wiarygodności dowodom przeprowadzonym przez Wojewodę, a wynika to z charakteru tych dowodów, dostępności innych dowodów pozwalających na ustalenie okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i z argumentów przywołanych przez organ odwoławczy dla podważenia przeprowadzonych dowodów, tj. w szczególności z matrykuły prowadzonej dla nieruchomości wraz z tłumaczeniem (ocena wiarygodności tłumaczenia zostanie omówiona osobno) oraz opinii biegłego. Wedle skarżących dowodem w sprawie nie może być zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] października 1946 r., skoro dotyczy ono tego samego przedmiotu co niniejsze postępowanie, a ponadto niejako z natury rzeczy musi ono zostać pominięte jako środek dowodowy, gdyż przepisy rozporządzenia o wykonaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w sprawach "spornych" przewidują tryb postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od uproszczonego trybu wydania zaświadczenia w sprawach niespornych. Po drugie, zaświadczenie to nie stwierdza sposobu użytkowania gruntu objętego niniejszym postępowaniem. Przeciwnie zaś, z wypisów z rejestru gruntów wynika, że nieruchomości te stanowią obecnie grunt leśny, co dodatkowo uwiarygodnia prawidłowość oznaczeniu nieruchomości w księdze wieczystej [...], która jako dowód z dokumentu urzędowego korzysta z domniemania prawdziwości, co do okoliczności w niej stwierdzonych (art. 76 § 1 K.p.a.). I nie ma znaczenia fakt utraty mocy obowiązującej przez dawne księgi wieczyste, gdyż obecnie dla nieruchomości nie jest prowadzona żadna księga wieczysta. Odnośnie sposobu określenia charakteru gruntu w matrykule tj. zgodnie z tłumaczeniem przysięgłym dokonanym przez tłumacza P. G. i użytego przez niego określenia "tereny zadrzewione", zdaniem skarżących organ odwoławczy w ogóle nie zadał sobie trudu, aby ustalić chociażby oryginalne sformułowanie określające sposób użytkowania gruntu w matrykule, tj. słowo "Holzung" oraz podjąć próbę wyjaśnienia znaczenia tego słowa w kontekście rodzajów gruntów wyróżnianych w katastrze pruskim dla celów podatkowych. Minister, jeśli nawet powziął wątpliwość, co do użytego sformułowania przez tłumacza, winien dokonać oceny tego sformułowania we własnym zakresie korzystając z dostępnych materiałów historycznych i współczesnych opracowań lub też winien był zwrócić się do tłumacza sporządzającego tłumaczenie o wyjaśnienie tej okoliczności. Minister przy użyciu minimum wysiłku mógłby ustalić, iż słowo "Holzung" nie oznacza terenu zadrzewionego ale zagajnik w związku z czym nie musiałby przekazywać sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżące nie zgodziły się również ze stanowiskiem, iż określenie grunty zadrzewione jest określeniem niejednoznacznym i nie może być wystarczające do stwierdzenia, że dany grunt miał charakter leśny. Zarzuciły również Ministrowi nieznajomość struktury katastru pruskiego, gdyż kataster pruski nie znał rodzaju "grunty zadrzewione", a zwłaszcza takiej kategorii funkcjonującej obok gruntów leśnych, a wyłącznie grunty leśne oznaczane jako Holzung. Takie właśnie oznaczenie widnieje w matrykule nr [...] księgi wieczystej [...]. Na powyższe pełnomocnik skarżących przytoczył szereg opracowań. Pełnomocnik skarżących podniósł również, iż oparcie się przez Wojewodę na treści księgi wieczystej [...] jest wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż określa ona sposób użytkowania gruntów objętych postępowaniem. Księga ta na mocy art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 nr 57, poz. 321) stała się z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych księgą wieczystą w rozumieniu tego prawa, a zatem posiadała ona moc prawną w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i w braku dowodów przeciwnych wynikający z niej charakter gruntów stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia, czy nieruchomość podpadała pod działanie tego dekretu z uwagi na rodzaj użytków. Ponadto, środki dowodowe w takiej sytuacji, zgodnie z domniemaniem ustawowym związanym z dokumentem urzędowym, są znacznie ograniczone. Należy uznać, że nie ma przesłanek do kwestionowania prawidłowości powyższych ustaleń, a w szczególności do poszukiwania dowodów przeciwnych mających zmierzać do ich obalenia, bez istnienia po temu jakichkolwiek przesłanek, nawet w najmniejszym stopniu czyniących prawdopodobnym okoliczność przeciwną. Poszukiwanie z urzędu dowodów przeciwnych, bez przesłanek faktycznych po temu, zdaniem skarżących stanowiło naruszenie zasady wyrażonej w art. 76 § 1 K.p.a. Tym samym poszukiwanie dalszych dowodów, które pierwotnie musiałoby zmierzać do potwierdzenia tej okoliczność, zaś tylko przypadkowo mogłoby doprowadzić do ustaleń przeciwnych, jawi się jako oczywiście bezzasadne w świetle zgromadzonych przez Wojewodę dotychczas dowodów, a także jest sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego, które trwa już bez mała 8 lat. Skarżące zarzuciły również, iż Minister uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał nawet, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym jakie środki dowodowe zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji miałby przeprowadzić, a których nie przeprowadził zdaniem Ministra. Konkludując pełnomocnik skarżących wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kliku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Podkreślił, że co do wątpliwości w przedmiocie tłumaczenia organ II instancji mógł dopuścić opinię tłumacza przysięgłego na okoliczność znaczenia słowa Holzung, z uwzględnieniem kontekstu historyczno-prawnego, aczkolwiek zdaniem skarżących jest to działanie zbędne i ustalenie rodzaju gruntu na tej podstawie nie wymaga zasięgania opinii tłumacza. Natomiast zdaniem skarżących poszukiwanie przez Ministra dowodów na potwierdzenie prawidłowości określenia rodzaju gruntów w księdze wieczystej jest zbędne, zaś poszukiwanie dowodów przeciwnych, wobec braku jakichkolwiek przesłanek do kwestionowania jego prawidłowości, jest niedopuszczalne. Odnośnie zarzutu Ministra, iż Wojewoda nie wyjaśnił różnicy w powierzchni gruntów pełnomocnik skarżących podniósł, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, p. 51 z zm.) nie jest ustalanie prawidłowości zaświadczenia stanowiącego podstawę wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej wydanego na podstawie § 12 tego rozporządzenia, a orzekanie czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu czy też nie. Tym samym organ administracji nie ma obowiązku odnosić się do treści zaświadczenia, w tym wielkości areału gruntów w nim wymienionych, zaś oznaczenie nieruchomości w decyzji stwierdzającej, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, czy nie, nie wymaga określenia powierzchni nieruchomości. Jeżeli kryterium orzekania o podpadaniu nieruchomości jest jednak powierzchnia gruntu, tj. od spełnienia norm obszarowych zależy przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ustalenie tej powierzchni powinno znaleźć się co najmniej w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie sytuacja taka zdaniem skarżących nie zachodzi, a zatem brak jest wpływu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania poprzez nie odniesienie się do różnicy wynikającej z dokumentów – zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego oraz księgi wieczystej – na wynik postępowania. W szczególności zaś uchybienie to nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji do ponownego jej rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo podniósł, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach zastosowanie art. 136 K.p.a. byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyjaśnił, że wpisy dokonane w matrykule [...] "pruskiej" księgi wieczystej nie mogą być uznane za wystarczający dowód na charakter użytków gruntowych objętych tą księgą, gdyż od 1935 r. na terenie państwa polskiego obowiązywała nowa ewidencja gruntów i nowy sposób ich klasyfikowania, a dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest stan faktyczny i prawny z chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. orzekającą, że dawne parcele nr [...] i [...] z księgi gruntowej [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na marginesie zauważyć należy, że stawiając zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (zarzut nr 1.), pełnomocnik skarżących podał nieaktualne przesłanki stosowania tego przepisu, wynikające z poprzedniego jego brzmienia, sprzed 11 kwietnia 2011 r. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał tylko art. 138 § 2 K.p.a., ale z jej uzasadnienia wynika, że przepis ten został zastosowany w związku z prawem materialnym – art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Ten ostatni przepis stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie wyjaśniające odbyło się z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Minister wskazał, że Wojewoda [...] nie dopełnił obowiązków wynikających z powołanych przepisów K.p.a. przez to, że nie poczynił ustaleń, czy sporne grunty w chwili przejęcia ich przez Skarb Państwa miały charakter leśny oraz na jakich dokumentach oparł takie ustalenia. Nie ustalił też dokładnej powierzchni gruntów stanowiących las. Wyjaśnienie tych okoliczności ma natomiast istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenę tę sąd administracyjny w ogólności podziela. Zauważyć należy, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. podał jedynie, że stan faktyczny "ustalił na podstawie dokumentów urzędowych i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Materiały te nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron, a organ nie znalazł podstaw, by czynić to z urzędu." Ustalenia Wojewody [...] były natomiast takie, że dnia [...] marca 1924 r., jako właściciela nieruchomości ujętej w księdze gruntowej [...], w której to księdze zapisane były działki objęte niniejszą decyzją, wpisano H. B. z G. ([...]). Obszar wymienionej nieruchomości w dniu przejęcia jej na własność Skarbu Państwa wynosił [...] ha, w tym [...] ha zajmowały lasy. Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] października 1946 r. w księdze gruntowej jako właściciel wpisany został Skarb Państwa – Wojewódzki Urząd Ziemski w P. Wpisu dokonano [...] października 1946 r. Następnie Wojewoda ustalił, w czyim władaniu pozostają aktualnie sporne działki. W oparciu o takie ustalenia Wojewoda [...] uznał, że "przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stanowiły las, dlatego nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu. Przejęcie ich na własność Skarbu Państwa powinno odbyć się na mocy dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa." Za okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy Wojewoda [...] uznał zatem ustalenie, czy "przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stanowiły las (...)", gdyż to – zdaniem organu – przesądza, czy nieruchomość w części zajętej przez las podpadała, czy też nie, pod działanie dekretu o reformie rolnej. Nie wchodząc w tym miejscu w polemikę – głównie ze względu na możliwe konsekwencje wynikające z art. 134 § 2 p.p.s.a. – czy grunty leśne stanowią, czy też nie, część nieruchomości ziemskiej, stwierdzić należy, trzymając się założenia przyjętego przez Wojewodę [...], że nie wykazał on, z czego wywodzi leśny charakter spornych gruntów w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej i jaki był ich obszar, gdyż co do tej ostatniej kwestii "dokumenty urzędowe", które Wojewoda wymienił przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie, są rozbieżne. Z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] października 1946 r., będącego podstawą wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej wynika, że lasy stanowiły [...] ha przejmowanej nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha. Natomiast z wyliczeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, opartych na treści matrykuły [...] księgi gruntowej [...], wynika, że lasy stanowiły ponad [...] ha. Dodać do tego trzeba, że geodeta A. T., w protokole z dnia 21 kwietnia 2005 r. z dochodzenia stanu prawnego nieruchomości (...), sporządzonym "na wniosek spadkobierców" H. B. (do którego Wojewoda [...] w ogóle się nie ustosunkował) stwierdził, że "użytki leśne" według zapisów ksiąg katastralnych stanowiły [...] ha, ale w wyniku przekształceń stan ten uległ zmianie. Z powyższego protokołu nie wynika w szczególności, w jakiej dacie powierzchnia użytków leśnych wynosiła [...] ha. Tym bardziej, że podstawą tych ustaleń były trzy źródła, wymienione na początku protokołu przez geodetę. W tej sytuacji rację ma Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przedmiotem wyjaśnienia powinno być przede wszystkim to, jakie działki i o jakiej powierzchni w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stanowiły "użytek leśny" oraz wskazanie dowodów, z których to wynika (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżących, że ustalenia w powyższym zakresie były możliwe jedynie na podstawie treści matrykuły [...] księgi gruntowej [...]. Przede wszystkim wpisów w tej części księgi dokonywano w latach 1865-1932. Wobec innych dowodów – jak choćby wskazane wcześniej zaświadczenie z dnia [...] października 1946 r. oraz potwierdzający je protokół przejęcia na cele reformy rolnej majątku "[...]" – nie można z całą pewnością przyjąć, że stan wynikający z wpisów w matrykule [...] księgi gruntowej był aktualny na dzień 13 września 1944 r. Po drugie, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżący wskazują, że z art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321) wynika, że "Księgi hipoteczne (gruntowe, wieczyste), istniejące w chwili wejścia w życie prawa o księgach wieczystych, stają się z tą chwilą księgami wieczystymi w rozumieniu tego prawa." Z tego wywodzą, że dane co do charakteru użytków i ich powierzchni, wynikające z matrykuły [...] księgi gruntowej [...], która stała się księgą wieczystą w rozumieniu prawa o księgach wieczystych z 1946 r., mają charakter dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 K.p.a.) i nie ma powodów, aby prowadzić dowody przeciwko treści takiego dokumentu. Zauważyć więc należy, że zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 5 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nieruchomość będzie oznaczona w księdze wieczystej na podstawie urzędowych pomiarów." Z zestawienia tego przepisu i art. 7 wskazanego dekretu, odnoszącego się do wpisów w dziale I księgi wieczystej, nie wynika, że nie można przyjmować innego opisu nieruchomości niż zamieszczony w dziale I księgi wieczystej, jeżeli dokonano nowych "urzędowych pomiarów". Treść matrykuły [...] księgi gruntowej nie może być więc przeszkodą dla możliwości prowadzenia innych dowodów w zakresie powierzchni użytków leśnych nieruchomości objętej księgą wieczystą. Jeśli więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. organ I instancji ustalił okoliczności wcześniej przez siebie uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, to organ odwoławczy posiłkując się art. 136 K.p.a. nie mógł tego błędu naprawić, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Sąd podziela przy tym zapatrywanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru użytków na działkach wskazanych we wniosku o wydanie decyzji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jeśli miałyby być to "użytki leśne", to należy wskazać, na jakich działkach się znajdowały i jaką miały powierzchnię w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym celu niezbędne jest wskazanie dowodów na potwierdzenie ewentualnych ustaleń, czego – wobec wskazanych w dotychczasowym materiale dowodowym rozbieżności – organ I instancji nie wykonał w sposób zgodny z prawem, naruszając powołane wyżej przepisy K.p.a. Omawiając poszczególne dowody, to również Wojewoda [...] powinien jako pierwszy odnieść się do wątpliwości dotyczących znaczenia pojęcia "Holzung", jako okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, a nie uczynił tego, gdyż w ogóle nie analizował dowodów w sprawie, czym naruszył także art. 80 K.p.a. Gdyby ta ostatnia wątpliwość (dotycząca znaczenia pojęcia "Holzung") była jedyną w sprawie, to za pomocą dodatkowych wyjaśnień tłumacza mógłby ją usunąć także organ II instancji, w trybie art. 136 K.p.a. Tak jednak nie jest, gdyż niewyjaśnione zostały wątpliwości, co do powierzchni gruntów leśnych (różne w różnych dokumentach), a zatem i tego, które ze wskazanych we wniosku działek i na jakim obszarze stanowiły użytki leśne w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych i to w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia (co wykazał organ odwoławczy), stanowi naruszenie obowiązku ustalenia przez organ prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 K.p.a. i rozwinięta w innych przepisach K.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie doprowadzi do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 145 i n.). Dla każdego zatem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II FSK 521/07, LEX nr 475569). Dla prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie jest też konieczne wskazanie przez organ odwoławczy, jakiego rodzaju dowody ma przeprowadzić organ I instancji, a jedynie powinien wskazać "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy", a takie wskazanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uczynił. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.