IV SA/Wa 798/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia rowu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. D. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r,, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. D., uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r, nr [...] o umorzeniu postępowania i odmówiło nakazania T. i S. O. właścicielom działki nr [...] oraz W. i W. O. właścicielom działki nr [...], położonych w m. [...], przywrócenia stanu poprzedniego na tych działkach oraz wykonywania urządzeń zapobiegawczych szkodom na dz. sąsiedniej nr [...] należącej do A. D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż organ I instancji dokonał umorzenia postępowania, dot. stosunków wodnych na dz. nr [...] i [...] należących do ww. właścicieli odnośnie nakazania przywrócenie przez ww. koryta cieku naturalnego do stanu poprzedniego. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem A. D. z dnia [...] marca 2014 r. organ wskazał, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego, na podstawie którego ustalono, że nie stwierdzono zmian stanu wody na dz. o nr ew. [...] i [...] w obr. ew. D., które mogłoby wpływać szkodliwie na grunty sąsiednie, w tym skarżącego. W odwołaniu A. D. stwierdził, że kwestionowana decyzja Wójta dotyczy zmiany przebiegu rowu i chodzi o to, że na działkach sąsiednich został zasypany naturalny przepływ wody przez ww. właścicieli. Wskazał nadto, że rowy były zawsze i są ujęte jako obiekty melioracji - co wynika z dokonanych naniesień map z tej jednostki ewidencyjnej. Kolegium wskazało, że w sprawie wniosku A. D. z dnia [...] marca 2014 r. zapadły już dwukrotnie rozstrzygnięcia organów obu instancji. Organ stwierdził, iż obecnie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie ma wątpliwości, że Wójt Gminy K. jest organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy. W piśmie WZiUW w W. Oddział O. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], bowiem wyjaśniło, że z ewidencji wód, urządzeń wodnych i zmeliorowanych gruntów wynika, że w odniesieniu do dz. nr [...] i [...] w obr. M. D. urządzeniem wodnym, tj. melioracji jest rów R-22, mający bezpośrednie ujście do rzeki Kanał [...]. Natomiast zarys innego rowu, będący przedmiotem postępowania stanowi ślad starego urządzenia melioracyjnego - wyłączonego z ewidencji urządzeń wodnych i eksploatacji po wykonaniu nowego rowu R-22. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy K. bezpodstawnie w oparciu o art. 105 k.p.a. umorzył przedmiotowe postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, iż zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga ustalenia związku przyczynowego pomiędzy szkodą a zmianą stosunków wodnych na gruncie. Stosowne ustalenia w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powołany przepis umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi mleć swoje uzasadnienie. W swoim rozstrzygnięciu Wójt Gminy wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym wielokrotne przesłuchania świadków, nie dostarczyło dowodów na poparcie tez i zarzutów strony skarżącej, tj. nie stwierdzono aby na dz. nr [...] i [...], na wskutek wykonania nasypu ziemi zlikwidowano w tej części rów i aby wskutek podniesienia wysokości zwierciadła wody dokonano podtapiania miejsca działki sąsiedniej nr [...]. Kolegium stwierdziło, że nie dostrzegło w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez nakazanie T. i S. O. - właścicielom działki nr [...] oraz W. i W. O. - właścicielom działki nr [...], położonych w m. D., przywrócenia stanu poprzedniego na tych działkach oraz wykonania urządzeń zapobiegawczych szkodom na dz. sąsiedniej nr [...] - należącej do A. D., wobec tego orzekło jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 136 k.p.a. poprzez naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I Instancji umarzającej postępowania i orzeczenie co do istoty sprawy, przy jednoczesnym zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się; - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich korków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpującym, uchylenie się de facto od kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji jeśli chodzi o dokonaną przezeń ocenę dowodów oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia 27 mieszkańców wsi D., potwierdzających istnienie rowu przebiegającego przez działki nr [...] i [...] oraz zmian stanu wody na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 112 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. ,poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane został z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy K. o umorzeniu postępowania i jednocześnie o odmowie nakazania właścicielom działek nr [...] i nr [...], położonych w m. D., przywrócenia stanu poprzedniego na tych działkach oraz wykonania urządzeń zapobiegawczych szkodom na dz. nr [...]. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015, poz. 469). Materialną podstawą prawną rozstrzygnięć w kontrolowanej sprawie był art. 29 ustawy Prawo wodne, stanowiący w ust. 1, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: a. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; b. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z treścią ust. 2 tego artykułu na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przytoczone przepisy określają obowiązki właścicieli nieruchomości związane z prawidłowym gospodarowaniem wodą na nieruchomościach oraz zasady odpowiedzialności za ich naruszenie. Właścicieli nieruchomości obciążają dwa podstawowe obowiązki: w postaci zakazu zmiany stanu wody na gruncie, w tym zwłaszcza zmiany kierunku odpływu wody opadowej lub kierunku odpływu ze źródeł, jeśli wywołuje to szkodę na gruntach sąsiedzkich, oraz zakaz odprowadzania wody oraz ścieków na grunty sąsiedzkie (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2). W tym zakresie właściciel ponosi odpowiedzialność za swoje działania bądź zaniechania. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne właściciel obciążony jest również obowiązkiem usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W tym zatem zakresie obciążony jest odpowiedzialnością za działania osób trzecich oraz za skutki zdarzeń losowych. Treść przytoczonych unormowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie tylko zakazał właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również zobowiązał go do dbania, aby stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczyniał się do powstania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez jego działania, ale też działania osób trzecich, jak też na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego oraz innych osób (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/06, LEX nr 271601). Naruszenie przez właściciela nieruchomości stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich rodzi skutek w postaci nałożenia obowiązku nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody, przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Obowiązki te mogą być nałożone na właściciela lub współwłaściciela, względnie użytkownika wieczystego nieruchomości, na której dokonano zmian stanu wód, które doprowadziły do powstania szkody. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy najistotniejsze jest jednak w świetle dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody poprzedza ustalenie: po pierwsze - czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, po drugie - czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zauważyć przy tym należy, że warunkiem wydania decyzji jest stwierdzenie zaistnienia łączne następujących przesłanek: jedna - to zmiana stanu wody na gruncie, druga - to szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie, trzecia to - związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Charakter decyzji wydanej w trybie art. 29 ust. 3 tej ustawy wymaga szczególnej dbałości o wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przeprowadzenie niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego dowodów. Innymi słowy organ zobowiązany jest zgodnie z art. 6, 7 i 77 § 1 dokładnie ustalić rzeczywisty stan faktyczny sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że zastosowanie przez organy administracji publicznej wskazanej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego normy prawnej wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy dokonane zmiany spowodowały szkody na gruntach sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn, akt lI OSK 613/07). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że oba organy orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały temu obowiązkowi, albowiem pomimo prowadzonych czynności dowodowych w toku prowadzonego postępowania, to jednak nie doszło do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie, dotyczy, który według twierdzeń skarżącego został zasypany przez właścicieli działek ew. nr [...] i nr [...], wskutek tego dochodzi do zalewania gruntów sąsiednich, w tym jego działki nr [...], oraz drogi. Natomiast organ I instancji w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał, że nie stwierdzono zmian stanu wody, które mogłyby wpływać szkodliwie na grunty sąsiednie na działkach ewidencyjnych [...] i [...] obr. D.. Jak stwierdził organ, do takiego wniosku doszedł po przesłuchaniu zainteresowanych stron i przeprowadzeniu w dniu [...] grudnia 2014 r. oględzin, w trakcie których ustalono, że na działce nr [...] nie stwierdzono żadnych śladów po rowie, natomiast po granicy z działką M. O. nr [...] stwierdzono rów o szer. 1 m, zaś na działce nr [...] na części odcinka, na którym miał być ów rów, stwierdzono obniżenie terenu, porośnięte trawą, drzewami, nie stwierdzono w nim wody, ani śladów, że woda tam była. Zauważyć należy, że ze znajdującej się w aktach prawy mapy ewidencyjnej wynika, że przez działki o nr od [...] do nr [...] przebiegał rów o szer. 3,0 m. Fakt istnienia tego rowu potwierdziło 27 mieszkańców wsi D. w oświadczeniu, które zostało dołączone do skargi przez A. D.. W tej sytuacji stwierdzić nie można uznać aby w toku prowadzonego postępowania organ I instancji wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości co do istnienia rowu wykazanego na mapie ewidencyjnej, jaką rolę pełnił ten rów, w sytuacji gdy obok tego rowu urządzony jest rów melioracyjny R-22, i czy zasypanie tego rowu na działkach nr [...] i [...] ma wpływ na zmianę stosunków wodnych, powodując zalewanie gruntów sąsiednich i drogi. Podkreślenia wymaga, że zmiana stanu wody na gruncie oraz jej szkodliwość dla gruntów sąsiednich wymagają rzetelnego I wyczerpującego ustalenia. W tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Regułą jest, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między Innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy Istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą (tak też w wyrokach: WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 373/14, LEX nr 1479326; WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r, sygn. akt II SA/Łd 336/13, LEX nr 1344924; WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 586/10, LEX nr 668618). W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skorzystanie z dowodu z opinii biegłego wydaje się za zasadne, gdyż zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek nałożenia nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie zostało ani wykazane, ani też wykluczone. Koniecznym do wyjaśnienia przy pomocy opinii biegłego elementem stanu faktycznego sprawy będzie okoliczność, czy w istocie na spornych działkach doszło do zasypania istniejącego rowu, i czy zasypanie rowu spowodowało zmianę stanu wody, powodującą szkodę na gruntach sąsiednich, w tym na gruntach skarżącego, jak I na drodze. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które Ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi I hydrologicznymi I daje organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 265/13, LEX nr 1512940). Brak należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności, na które powoływał się skarżący, oznacza, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasad procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tych warunkach umorzenie postępowania trybie art. 105 § 1 k.p.a. było wadliwe przez organ I instancji, zaś zaskarżoną decyzję należało uznać za naruszającą art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a ) i lit. c) i 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 i 205 § 2 p.p.s.a.