IV SA/Gl 889/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz -Furmanik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z [...]r. nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. na podstawie art. 96 ust. 1 i 2, art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej 9t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 163) orzeczono wobec J. M. o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę W. za okres od 15 marca 2014r. do 28 lutego 2015r. za pobyt jej córki O. w Domu Pomocy Społecznej [...] w W. w kwocie łącznej 19 450,19 zł nakazując wpłatę wskazanej kwoty w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że córka strony została umieszczona w placówce na pobyt stały . Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Organ stwierdził, że miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w okresie od marca 2014r. do lutego 2015r. wynosił miesięcznie 2 778,51 zł. Opłata wnoszona z dochodów córki w wysokości ich 70% nie pokrywała w pełni kosztów pobytu w placówce, a więc pozostałe podmioty zobowiązane były do partycypowania. Organ ustalił sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony na podstawie wywiadów środowiskowych, oświadczeń i zaświadczeń lekarskich i o dochodach. Na podstawie wskazanych dowodów ustalono, że w okresie od lutego 2014r. do sierpnia 2014r. strona prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z córką D., a od września 2014r. do lutego 2015r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania jest wynagrodzenie strony oraz renta rodzinna. Strona choruje na depresję. Jej córka K. studiuje, a strona partycypuje w kosztach jej kształcenia. Powołując się na brzmienie art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że członkowie rodziny zobowiązani są do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej , w przypadku gdy posiadany dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wyjaśniono co oznacza zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej termin "dochód" i zgodnie z tą definicją przyjęto, iż podstawą do ustalenia odpłatności za pobyt córki O. w DPS w miesiącu marcu 2014r. jest dochód rodziny za miesiąc luty 2014r., który wyniósł 4 362 zł. Na dochód ten składały się wynagrodzenie strony w wysokości 2 381,56 zł oraz renta rodzinna dla dwóch osób łącznie w kwocie 1 980,44 zł. Organ obliczył różnicę pomiędzy dochodem rodziny, a 300% kryterium dochodowego jako 1 626zł miesięcznie, a w konsekwencji do tego ustalił opłatę za okres od 15 marca 2014r. do 31 marca 2014r. w wysokości 891,68 zł. Opłatę za miesiąc kwiecień 2014r. wyliczono na podstawie dochodu uzyskiwanego w rodzinie strony w miesiącu marcu 2014r. przyjmując, że wynosi on 4 434,77 zł i nie uległ zmianie do września 2014r. Różnicę pomiędzy dochodem rodziny, a 300% kryterium dochodowego rodziny wyliczono jako kwotę 1 698,77zł. Opłata za pobyt córki w DPS obliczona została w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2014r. w wysokości 1 698,77 zł, łącznie 10 192,62 zł. Opłatę w wysokości 1 663,23 zł, za miesiąc październik 2014r. ustalono na podstawie dochodu z września 2014r , który wyniósł 3 289,23 zł (3 289,23 zł – 1 626 zł). Opłatę za listopad 2014r. ustalono w wysokości 1 502,73 zł na podstawie dochodu strony z miesiąca października 2014r. w wysokości 3 885,74 zł (wynagrodzenie strony w wysokości 2 216,20 zł oraz renta rodzinna w wysokości 1 669,54 zł) , przy czym przyjęto, że koszt pobytu małoletniej w DPS wynosił 2 778,51 zł, a odpłatność z dochodu córki wyniosła 1 275,78 zł. Do ustalenia odpłatności za pobyt małoletniej w DPS w miesiącu grudniu 2014r przyjęto dochód strony za miesiąc listopad 2014r. (3 833,21 zł w tym wynagrodzenie 2 492,85 zł oraz renta rodzinna -1 340,36 zł) i wysokość odpłatności ponoszonej z dochodu małoletniej (1 045,20 zł) obliczając tę opłatę jako kwotę 1 733,31 zł. Taką też opłatę obliczono za okres do 28 lutego 2015r. ze względu na niezmienioną wysokość dochodu strony i wysokości opłaty z pobyt małoletniej w DPS. Wyjaśniono, że stronie dwukrotnie zaproponowano zawarcie umowy poprzedzonej negocjacjami, co do wysokości odpłatności za pobyt córki w palcówce, na co strona nie wyraziła zgody wnosząc początkowo o całkowite zwolnienie, a później o zwolnienie częściowe. W piśmie z dnia 9 listopada 2014r. zaproponowała odpłatność w wysokości 300 zł miesięcznie, a od 10 marca 2015r. w wysokości 800 zł miesięcznie. Organ nie wyraził zgody na te warunki. Rozważono nadto, czy istnieją przesłanki, o których mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie strony od ponoszenia opłaty. Strona wskazywała na wysokość wydatków na utrzymanie, koszty leczenia, remonty, opłaty, koszt kredytu, pomoc studiującej córce Kindze w łącznej wysokości ponad 3 tysiące zł. Organ wyraził pogląd, iż ustawodawca ustalając zasady ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej uznał mieszczące się do 300 % kryterium dochodowego dochody rodziny jako pozwalające osobom zobowiązanym do ponoszenia opłaty na utrzymanie się we względnym dobrobycie pozwalającym na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przewidując jednakże, że w szczególnych przypadkach istnieje możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty. Jednak, zdaniem organu, przedstawione i udokumentowane przez stronę wydatki nie uzasadniały zwolnienia ani częściowego ani całkowitego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt córki w DPS. Uznano, że ponoszone przez stronę wydatki w wysokości ponad 3 000 zł to wydatki, które nie należą do szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Wydatki na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb wkalkulowane zostały bowiem przez ustawodawcę do granicy 300% kryterium dochodowego. Także koszty związane z leczeniem strony uznano za koszty, które mimo ponoszenia wyznaczonej opłaty nie będą pogarszać standardów życiowych strony. Zauważono, że w czasie, kiedy strona wnosiła o zwolnienie od ponoszenia opłat, zakupiła za kwotę 45 tysięcy zł samochód marki [...]. Nie udowodniła także kosztów w postaci comiesięcznego dofinansowania studiującej córki K. Zauważono przy tym, że osoba ta otrzymuje swoje świadczenie w postaci renty rodzinnej w wysokości około 1 000 zł miesięcznie. Reasumując organ stwierdził, że brak jest przesłanek uzasadniających zwolnienie całkowite bądź częściowe od ponoszenia opłaty za pobyt córki w DPS. Ze względu na znaczną kwotę jaką stanowi ustalona łączna opłata, organ poinformował stronę o możliwości rozłożenia kwoty tej na raty. W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji J. M. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ I instancji zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a także brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy i oceny przesłanek warunkujących zastosowanie względem odwołującej dobrodziejstwa przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej, a także brak oceny okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej – w konsekwencji nie uwzględnienie, że żądany zwrot wydatków za pobyt córki w DPS zniweczy skutki udzielonej pomocy społecznej. Odwołująca zarzuciła nadto niezamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku o częściowe zwolnienie od opłat. Uzasadniając przedstawione zarzuty opisała sytuację swojej rodziny podkreślając, że umieszczenie małoletniej O. w placówce opiekuńczej było dla niej bardzo trudną decyzją jednak uczyniła to ze względu na dobro pozostałych dwóch córek, a także z braku możliwości pogodzenia pracy zawodowej z niezbędną, całodobową, wykwalifikowaną opieką nad chorą O. Oświadczyła, że nie uchyla się od ponoszenia kosztów pobytu córki w placówce jednak może to czynić w wysokości 800 zł miesięcznie. Przedstawiła wysokość niezbędnych wydatków jakie musi miesięcznie ponosić podkreślając, że cierpi na depresję, a jej leczenie wymaga miesięcznych wizyt lekarskich i zakupu leków. Podniosła, że jej starsze córki wymagają wsparcia finansowego, gdyż otrzymywana renta rodzinna w wysokości 1 000 zł miesięcznie nie wystarcza na pokrycie wszystkich wydatków związanych ze studiami dziennymi poza domem. Dokonuje także zakupu ubrań, zabawek i artykułów spożywczych dla córki O. Wyjaśniła, że zakup samochodu dokonany został z pieniędzy uzyskanych od ojca i teściowej w formie darowizny ze względu na utratę poprzedniego pojazdu w wyniku wypadku. Wskazała, że samochód jest jej niezbędny, gdyż umożliwia sprawne przemieszczanie się z chorą córką O. która nie porusza się samodzielnie. Zdaniem odwołującej w jej sytuacji występują okoliczności, które pozwalają na zwolnienie w części od obowiązku opłaty za pobyt córki w DPS. W czasie spotkania w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 5 marca 2015r., z którego sporządzono protokół, organ przychylił się do jej prośby częściowego zwolnienia od kosztów w wysokości 300 zł. Do odwołania załączono szereg dokumentów na potwierdzenie twierdzeń strony o jej sytuacji materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia[...] nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło treść art. 61 ustawy o pomocy społecznej podkreślając obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osoby w nim umieszczonej, a także innych członków rodziny. W ramach ustaleń stanu faktycznego sprawy wskazano, że małoletnia O. umieszczona została na czas nieokreślony w DPS [...] w W., a miesięczny koszt jej utrzymania w placówce wynosił 2 778,51 zł miesięcznie w okresie od marca 2014r. do lutego 2015r. Organ podzielił ustalenia organu I instancji co do wysokości uzyskiwanego przez odwołującą dochodu i przedstawił tożsame co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obliczenia uwzględniające kryterium dochodowe rodziny w poszczególnych okresach, wysokość opłaty za pobyt w placówce ponoszonej z dochodu małoletniej oraz wysokość jej kosztów utrzymania w tej placówce. Analizując zawartość akt sprawy wskazano, że odwołująca dwukrotnie nie wyraziła zgody na zawarcie umowy co do wysokości odpłatności za pobyt córki w DPS. Natomiast organ I instancji rozważył czy nie zachodzą przesłanki do całkowitego lub częściowego zwolnienia strony z ponoszenia opłaty, o czym mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Organ zbadał sytuację dochodową, majątkową i życiową strony, odniósł się do przedstawionych przez nią rachunków i oświadczeń. Uwzględnił także fakt zakupu samochodu przez stronę w czasie ubiegania się o zwolnienie od opłaty. Mając na względzie dokonane ustalenia organ I instancji nie znalazł okoliczności, które uzasadniałyby istnienie szczególnego przypadku pozwalającego na zastosowanie całkowitego lub częściowego zwolnienia od opłaty. Zdaniem Kolegium, obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej wynika wprost z ustawy, a więc w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przejawiającego się uchylaniem się od podpisania umowy przez osoby zobowiązane, gmina która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiono o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji w części dotyczącej zobowiązania skarżącej do zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę ponad kwotę 800 zł miesięcznie. Zarzucono organom naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, a to art. 64 i 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez brak ich zastosowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została sytuacja życiowa skarżącej wywołana trudnościami rodzinnymi i zdrowotnymi. Skarżąca opisała szczegółowo przyczyny umieszczenia córki O. w placówce i swoje rozterki z tego tytułu. Wyjaśniła, że w ubiegłym roku w okresie wakacji, w godzinach od siódmej do szesnastej córka przebywała w ośrodku Szkolno-Rewalidacyjno-Wychowawczym. Za pobyt ten skarżąca regulowała odpłatność na podstawie umowy. Przyznała, że również pobyt córki w DPS musi być przez nią opłacany, jednak spodziewała się, że będą wzięte pod uwagę okoliczności uzasadniające obniżenie tej opłaty. Jej zdaniem organy wybiórczo oceniły zebrany materiał dowodowy. Zarzucając zakup samochodu w okresie, gdy starała się o zwolnienie od odpłatności nie wzięto pod uwagę niezbędności posiadania pojazdu ze względu na sytuację zdrowotną córki Oliwii, a także źródła pochodzenia pieniędzy przeznaczonych na zakup samochodu. Wskazała, że odmowa podpisania przez nią umowy wynikała z faktu nieuwzględnienia jej sytuacji materialnej. Przedstawiona jej propozycja uniemożliwiała normalną egzystencję jej, a także wspieranie pozostałych dwóch córek. Zwróciła uwagę na deklarowanie kwoty 800 zł miesięcznie, gdyż taka wysokość odpłatności pozwalałaby jej na regulowanie niezbędnych płatności i ponoszenie podstawowych wydatków, które przedstawiła organom. Według wyliczeń skarżącej w sytuacji, gdy przekazuje starszym córkom miesięcznie około 1 700 zł pozostaje jej tożsama kwota, z której opłaca kredyt, media, utrzymuje dom. Jej zdaniem organy powinny uwzględnić również jej wydatki jakie ponosi na zakupy przeznaczone dla O., takie jak żywność, zabawki czy odzież. Deklaracja ze strony organu zwolnienia skarżącej z odpłatności w kwocie 300 zł miesięcznie zapisana została w protokole z dnia 5 marca 2015r. a także w pierwotnej decyzji uchylonej przez SKO. Obecnie kwestię tę pominięto. Skarżąca stwierdziła, że w art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wskazano jedynie przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie od odpłatności. Jej zdaniem organ nie rozważył należycie jej sytuacji życiowej, przyczyn, dla których córka została umieszczona w DPS i jej możliwości finansowych. Nadto nie rozstrzygnął tej kwestii w osnowie decyzji, a jedynie stwierdził w uzasadnieniu brak przyczyn zwolnienia od opłaty. Nie rozważył także możliwości, o której mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym nie wzięto pod uwagę, że nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu w pełnej wysokości zniweczy skutki udzielonej pomocy, a z pewnością stanowić będzie dla niej nadmierne obciążenie. Wyjaśniła, że w obawie przed egzekucją pociągającą za sobą dodatkowe koszty zapłaciła nałożoną na nią opłatę od marca 2014r. do lutego 2015r. Jeżeli miałaby regulować od marca 2015r. na bieżąco odpłatność za pobyt córki w DPS w kwocie 1 700 zł byłoby to dla niej niemożliwe. Deklaruje natomiast odpłatność w wysokości 800 zł miesięcznie. Skarżąca podniosła, że zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja nie realizują celów pomocy społecznej określonych w art. 3 ustawy. Wręcz przeciwnie narażono jej rodzinę na konieczność zabrania córki z DPS ze względu na zbyt wysoką odpłatność. Będzie to ze szkodą dla O., a także dla rodziny skarżącej. Powołując się na cele pomocy społecznej, polegające na umożliwianiu osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości skarżąca wniosła o uwzględnienie jej skargi. W odpowiedzi na skargę organ, nie potwierdzając zasadności zarzutów w skardze tej sformułowanych, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności. Sąd uwzględnia skargę w sytuacji, gdy wskazane w niej zarzuty odpowiadają uchybieniom, o których mowa w przywołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. Stosuje także przewidziane ustawą środki, gdy stwierdzi tego rodzaju uchybienia z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja zapadła na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 163) zwanej dalej "ustawą". Jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, pozbawionej możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, o czym stanowi art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki nad osobą jej wymagającą ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, zważyć jednakże trzeba, że nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny. Wysokość odpłatności ustalana jest zarządzeniem organu wykonawczego gminy. W przypadku, gdy dochody świadczeniobiorcy nie pokrywają w całości kosztów jego pobytu, w dalszej kolejności zobowiązani są jego małżonek, zstępni oraz wstępni. Wyłącznie wtedy, gdy opłaty wnoszone przez wymienione podmioty, których zamknięty katalog zawarty jest w treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie pokrywają w całości kosztów pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej lub gdy takich podmiotów brak, odpłatność ponieść musi gmina, z której osoba została skierowana do takiej placówki. Jak bowiem stanowi art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w placówce opiekuńczej. Zadania te, jako własne, pokrywane są ze środków publicznych znajdujących się w budżecie gminy. Jest oczywiste, że realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny. Nie jest więc dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się wtedy wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej lecz odpłatnej opieki w placówce. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie rozbieżne linie, co do wykreowania się obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z pierwszym z poglądów twierdzi się, że przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy i nie wywiązują się z tego obowiązku. Zgodnie z przedstawianym poglądem judykatury obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zatem nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej) przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty ponoszonej za taką osobę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12, z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 204/10, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 20 października 2015r. sygn. akt II SA/Bd 1062/15, we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA/Wr 603/14, w Białymstoku z dnia 26 marca 2015r. sygn. akt I SA/Bk 449/14, w Olsztynie z dnia 12 lutego 2015r. sygn. akt II SA/Ol 1182/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2015r. sygn. akt II SA/Go 202/15, czy w Gliwicach z dnia 26 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 573/14, z dnia 9 października 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 1355/13, a także z dnia 15 grudnia 2015r. sygn. akt IV SA/Gl 345/15 publ. CBOSA). Zgodnie z drugim poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarcie umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania tej opłaty wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09, z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 666/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przychyla się jednak do poglądu pierwszego. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, tak też jak obowiązek alimentacyjny ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości, która nie musi być tożsama. Zależy bowiem od skonkretyzowanej sytuacji danego podmiotu z uwzględnieniem szeregu indywidualnych okoliczności, o których mowa w art. 64 ustawy. Podmioty zobowiązane muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji. O tym, że opłatę ustala się w drodze decyzji i który z organów jest właściwy w tej sprawie, określone zostało w art. 59 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ... "decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej". Zdaniem Sądu brak skonkretyzowania obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania mieszkańca DPS przez członka jego rodziny równolegle z umieszczeniem beneficjenta w placówce nie jest do pogodzenia z zasadami państwa prawa. Obowiązek wynikający z ustawy nie kształtuje w sposób jednoznaczny sytuacji osób wymienionych w jej art. 61 ust. 1 ustawy, co zaprzecza możliwości jego egzekwowania. Podmioty zobowiązane powinny znać swoją sytuację prawną na przyszłość. Tylko wtedy będą mogły rozważyć, czy stać ich na skorzystanie z tej formy pomocy społecznej dla członka rodziny czy też muszą dokonać organizacji opieki własnym sumptem. Niedopuszczalna jest konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później (np. po kilku latach) w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (por. cyt. wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Zauważyć nadto trzeba, że w decyzji o zwrocie opłat wydawanych na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej brak jest możliwości rozważania zwolnienia, o którym mowa w art. 64 w/w ustawy. Ustawodawca przewidział wyłącznie możliwość odstąpienia od zwrotu, o czym mowa w art. 104 ust. 4 w/w ustawy. Z tej także przyczyny pierwotna musi być decyzja o określeniu obowiązku strony. W tym bowiem postępowaniu organ upoważniony jest rozważyć ewentualne okoliczności skutkujące częściowym lub całkowitym zwolnieniem od ponoszenia opłaty. Dopiero wtedy, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje, gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych. Nie istnieje obowiązek opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Z tych też przyczyn decyzja organu I instancji w stanie faktycznym wynikającym z przedstawionych Sądowi akt sprawy wydana została z naruszeniem art. 104 ust. 3 ustawy, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zauważyć także należy, że organ zastosował nieprawidłową interpretację przepisu art. 103 ust. 2 ustawy. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej nie ma charakteru umowy adhezyjnej, w której wysokość opłaty organ określa władczo, a strona może wyłącznie zaakceptować zaproponowane warunki i przystąpić do umowy lub zrezygnować z jej zawarcia. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ "ustala" ze stroną umowy wysokość opłaty. Brak podpisania umowy na warunkach proponowanych przez organ nie stanowi jeszcze o generalnej odmowie partycypowania w tej opłacie, gdyż strona posiada uprawnienie do złożenia swojej oferty. Oferta ta powinna zostać oceniona przez organ, a jej ewentualne nieprzyjęcie wymaga uzasadnienia. Opisane przez skarżących działanie organu zmierzające do ustalenia opłaty w drodze zawarcia z nimi umowy nie odpowiada wskazanym wymaganiom wynikającym z treści art. 103 ust. 2 ustawy. Nie wyjaśniono nadto z jakich przyczyn w spisanym ze skarżącą protokole z dnia 5 marca 2015r. organ akceptuje możliwość obniżenia wymierzanej skarżącej opłaty o 300 zł jednak w żadnym razie nie uwzględnia tej ulgi w wydanych decyzjach. Stanowi to istotne uchybienie proceduralne, które uznać należy jako kwalifikowane w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Zastrzeżenia Sąd budzi nadto sposób działania organu odwoławczego, który z uwzględnieniem art. 15 K.p.a. powinien przeprowadzić samodzielne postępowanie wyjaśniające rozpatrując sprawę na nowo, w całym jej zakresie. Postępowanie odwoławcze nie jest bowiem postępowaniem kontrolnym w stosunku do decyzji organu I instancji. Tymczasem treść uzasadnienia decyzji odwoławczej pozwala stwierdzić, że Kolegium zacytowało tę część uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji, w kŧórej dokonano obliczeń wymierzonej stronie odpłatności, a więc w istocie organ odwoławczy poprzestał na cytowaniu najistotniejszych dla sprawy ustaleń, nie dokonujących ich samodzielnie. Z powyższych względów, mając na względzie błędną interpretację prawa materialnego, a także dostrzeżone błędy w prowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie kontrolowanych decyzji, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a.