IV SAB/Po 24/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekr. sąd Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Gnieźnieńskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę w całości; 2. oddala wniosek Starosty Gnieźnieńskiego o zwrot kosztów postępowania. IV SAB/Po 24/16 Uzasadnienie R. P. (dalej skarżąca) pismem z dnia [...] lutego 2016r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Gnieźnieńskiego wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz [...] zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca w dniu [...].02.2016 r. e-mailem wniosła do Starosty o przesłanie w odpowiedzi na jej adres mailowy (ujawniony wraz z przedmiotowym wnioskiem), umów cywilnych zawartych przez Powiat Gnieźnieński z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wskazano, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. W zakresie kosztów oświadczono, na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, że zgodnie z umową skarżąca jest obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej; za czynności adwokackie w przedmiotowej sprawie (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 16 zd. 1 w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie). Starosta Gnieźnieński w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych ewentualnie - w przypadku uznania skargi za zasadną - o oddalenie wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu [...] zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2016 r. do Starosty Gnieźnieńskiego wpłynął drogą mailową wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez R. P. Skarżąca prosiła o przesłanie w formie skanów umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniosek został sformułowany w tak nieprecyzyjny i niejasny sposób, że - po jego gruntownym przeanalizowaniu - organ e-mailem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował skarżącą, że "do umów cywilnych zawartych przez Powiat Gnieźnieński nie stosuje się Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie". W tym samym e-mailu poproszono skarżącą o wyjaśnienie związku pomiędzy umowami cywilnymi na stałą obsługę prawną a stawkami opłat za czynności adwokackie. Intencją organu nie była chęć nieudzielenia informacji zgodnie z wnioskiem a jedynie ustalenie treści wniosku. Wniosek był bowiem dla organu niezrozumiały. Konieczne było więc wyjaśnienie treści wniosku tak by możliwe było udzielenie odpowiedzi zgodnie z intencją wnioskującego. W dniu [...] lutego 2016 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność organu. Jest ona bardzo lakoniczna, lecz zawiera wniosek o zasądzenie od organu kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa przez adwokata. W tym stanie organ przyjął, że - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - intencją skarżącej nie było rzeczywiste uzyskanie informacji publicznej, a jedynie uzyskanie kosztów zastępstwa procesowego. W istocie sprawa ma więc charakter nadużycia prawa do informacji publicznej i wyłudzenia kosztów zastępstwa procesowego. Uwzględniwszy powyższe organ przyjął, że skarżąca działała intencjonalnie w ten sposób, że z zamiarem sformułowała wniosek w ten sposób, aby był on niezrozumiały i nielogiczny dla organu - licząc na to, że organ nie udzieli odpowiedzi. W tym stanie w dniu [...] marca 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej przyjmując po prostu, że odwołanie do Rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. nie miało dla wnioskującej żadnego znaczenia, poza tym, że wskazywało na czasokres, którego dotyczy wniosek. Podkreślono, że zarówno e-mail organu z dnia [...] lutego jak i [...] marca 2016r. zostały skarżącej skutecznie doręczone, co wynika z systemu informatycznego organu. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/15 "wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego jasno, co jest przedmiotem wniosku". Przepis prawa nie określa treści wniosku o informację publiczną, niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek sformułowany został intencjonalnie w niezrozumiały i nielogiczny sposób. Zapytanie było niejednoznaczne, a odpowiedź na nie z tego względu nie była możliwa. Celem skarżącej było wprowadzenie w błąd organu tak, by nie mógł ujawnić informacji publicznej. Odwołanie się w treści wniosku do rozporządzenia miało na celu wywołanie u organu przekonania, że treść wniosku łączy się z treścią tego rozporządzenia. W rzeczywistości zaś odwołanie to miało na celu zmylenie organu, celowe wprowadzenie go w błąd, tak, by nie mógł odpowiedzieć na wniosek. W tym stanie organ uprawniony był do wystąpienia z prośbą o sprecyzowanie wniosku. Jedyną intencją organu było ustalenie rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy. Organ chciał ustalić rzeczywistą treść żądania skarżącej tak, by w pełni odpowiedzieć zgodnie z jej intencją. Innymi słowy, organ miał pełną świadomość, że umowy cywilne zawierane przez Powiat w żaden sposób nie odnoszą się do rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. Tym samym organ działając na rzecz skarżącej chciał ustalić rzeczywiste jej potrzeby. Można się było np. domyślać, że jej rzeczywistą intencją było ustalenie np. kwot uzyskanych przez pełnomocników z tytułu zastępstwa na podstawie zapisów rozporządzenia. Organ administracji publicznej działa w zaufaniu do obywatela zakładając jego racjonalność. Dążąc do odpowiedzi na wniosek organ musi ustalać jego rzeczywistą treść. Nie można przy każdej sprawie przyjmować, że wnioskodawca to w istocie wyspecjalizowany pełnomocnik, który działa na granicy prawa. W niniejszej sprawie wystąpienie o informację publiczną miało na celu nie uzyskanie informacji publicznej a przeciwnie - jej nie otrzymanie z nadzieją, że sprawa trafi do sądu administracyjnego. Działanie skarżącej organ określił jako wyłudzenie. Wnioskodawca nadużywa prawa chcąc narazić organ na koszty w imię własnych, partykularnych interesów. W przypadku uznania przez sąd, że skarga jest zasadna organ wskazał, że zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zgodnie natomiast z art. 208 niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207, sąd może włożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów - w całości lub w części - wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Pismami z dnia [...].04.2016r. i [...].05.2016r. skarżąca cofnęła skargę w zakresie pkt 2 skargi, tj. zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku w terminie 14 dni podtrzymując skargę w pozostałym zakresie, tj. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozpoznawanej skargi stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.). Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Definicję ustawową pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym o ile w kodeksie jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Niewątpliwie zatem przyjąć należy, że Starosta Gnieźnieński, jako organ wykonawczy Powiatu Gnieźnieńskiego, stanowi organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wobec tego w przedmiotowej sprawie Starostę Gnieźnieńskiego należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych. (tak: wyrok NSA z dnia 18.11.2013r. o sygn.I OSK 1558/13, publ. LEX nr 1404009, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751) Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne i odnoszących się do jego działalności. Informacja o wysokości wydatkowanych środków publicznych odnosi się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany celem wykonywania zadań Powiatu, a ponadto wykonującego powierzone mu zadanie ze środków pochodzących ze środków publicznych. Reasumując, żądane przez skarżącą informacje dotyczące obsługi prawnej Powiatu Gnieźnieńskiego przez podmioty prywatne mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu dysponowania środkami publicznymi, natomiast Starosta Gnieźnieński jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2014r., sygn. akt. II SAB/Ke 29/14 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia08.03.2016r., sygn. II SAB/Ol 12/16, publ. CBOSA). Organ zresztą nie kwestionował, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma status informacji publicznej i że jest zobligowany do jej udzielenia. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy wskazać, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10, LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była co do zasady dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczyła niezakończenia - w chwili wniesienia skargi - merytoryczną decyzją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu na podstawie art.149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi w pkt 1-3, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W § 1a przepis ten nakłada na sąd obowiązek stwierdzenia przez sąd, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajdował przepis art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowiący, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art.3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd orzekający stoi na stanowisku, iż w rozpatrywanym przypadku wniesienie skargi przez stronę skarżącą nie było zdeterminowane żadnym terminem. Obowiązek złożenia skargi na bezczynność organu w określonym terminie nie został zawarty w żadnym obowiązującym przepisie prawa. Sąd orzekający aprobuje również pogląd, że skarga do sądu administracyjnego nie musi być w tym konkretnym przypadku poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Artykuł 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść do sądu administracyjnego dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Natomiast zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności określone w art.3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia prawa. Według zaś art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Jednak już z wykładni gramatycznej wspomnianych przepisów wynika, że dotyczą one aktów i czynności, a nie bezczynności zobowiązanego podmiotu jaka była przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Tym samym należało przyjąć, że zasady określone w art. 52 p.p.s.a nie znajdują zastosowania w przypadku skargi na bezczynność. Środki zwalczania bezczynności w postępowaniu administracyjnym wskazuje art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w określonym terminie lub na przewlekłe prowadzenie sprawy służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Jednak według art.16 ust.1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Przyjąć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną wobec Kodeksu postępowania administracyjnego. To jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji w niniejszym przypadku nie znajdował zastosowania art. 37 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. o sygn. I OSK 601/05 oraz wyrok NSA z 18 sierpnia 2010r. o sygn. I OSK 851/10, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012r. o sygn. IV SAB/Po 87/12). Reasumując powyższe Sąd orzekający przyjął, że skarga złożona w niniejszej sprawie przez skarżącą była dopuszczalna. Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność. Wniosek z dnia [...].02.2016 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że Starosta powinien zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia także wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca e-mailem z dnia [...] lutego 2016r. zażądała udostępnienia skanów umów zawartych przez Starostwo Powiatowe w Gnieźnie z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do dnia złożenia wniosku. W dniu [...] lutego 2016r. pracownik Starostwa Powiatowego w Gnieźnie z uwagi na niezrozumienie wniosku udzielił odpowiedzi, w której poinformował, że "do umów cywilnych zawartych przez Powiat Gnieźnieński nie stosuje się Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie". W tym samym mailu poproszono skarżącą o wyjaśnienie związku pomiędzy umowami cywilnymi na stałą obsługę prawną a stawkami opłat za czynności adwokackie wskazując, że taka informacja jest niezbędna do przygotowania odpowiedzi na wniosek. Taka treść tego e-maila wskazuje na chęć organu do udzielenia odpowiedzi na żądanie skarżącej, na niezrozumienie tego żądania przez organ i na próbę ustalenia przezeń jakie w istocie rzeczy jest to żądanie. Skarżąca w ogóle nie udzieliła odpowiedzi na powyższe zapytanie, lecz już w dniu [...] lutego 2016r. wniosła skargę na bezczynność organu. Organ pismem z dnia [...] marca 2016r. (e-mail) przesłał skarżącej wszystkie umowy cywilno-prawne na obsługę prawną zawarte pomiędzy Powiatem Gnieźnieńskim, a kancelariami prawnymi samodzielnie przyjmując, że wskazane rozporządzenie dotyczyło czasookresu, którego wniosek dotyczy. Jak słusznie wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 05.11.2015r. o sygn. II SAB/Bk 66/15, publ.LEX nr 1941009) bezczynność w procesie udostępniania informacji publicznej jest to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem działania u.d.i.p. nie reaguje na skierowany do niego wniosek pomimo upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy, udziela informacji niepełnej, odmawia w całości udzielenia informacji bez wskazania podstawy prawnej odmowy. W kontrolowanym przypadku powyższa sytuacja nie zaistniała, gdyż organ już ósmego dnia licząc od daty otrzymania wniosku udzielił odpowiedzi, że "do umów cywilnych zawartych przez Powiat Gnieźnieński nie stosuje się Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie". Odpowiedź ta była wprawdzie niezgodna z wnioskiem, lecz – co należy podkreślić – sam organ miał wątpliwości co do tego jak rozumieć wniosek skarżącej. Dlatego też już w dniu [...] lutego 2016r. w tym samym e – mailu zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie związku pomiędzy umowami cywilnymi na stałą obsługę prawną a stawkami opłat za czynności adwokackie wskazując, że taka informacja jest niezbędna do przygotowania odpowiedzi na wniosek. Tym samym organ dochował należytej staranności jeśli chodzi o próbę ustalenia żądania skarżącej. Tak więc skarżąca, pomimo otrzymania błędnej odpowiedzi, miała świadomość nie tylko jej wadliwości, lecz także wątpliwości organu co do tego jak należy rozumieć jej wniosek o udzielenie jej informacji publicznej. A także jego chęci ustalenia treści jej żądania. Jednakże w zaistniałej sytuacji skarżąca nie doprecyzowała swego wniosku i nie udzieliła odpowiedzi na zapytanie organu, co pozwoliłoby mu na szybkie udzielenie jej prawidłowej informacji. Zamiast odpowiedzi na pytanie organu - co nie nastręczało żadnych trudności, gdyż korespondencja odbywała się drogą elektroniczną – skarżąca niezwłocznie po upływie 14 – dniowego terminu do udzielenia jej odpowiedzi (licząc od daty złożenia wniosku) wniosła niniejszą skargę. Taka postawa skarżącej wskazuje na zasadność zarzutów organu, że zasadniczym celem skarżącej było nie tyle uzyskanie żądanej informacji, lecz w miarę możliwości wniesienie skargi na bezczynność połączonej z niespotykanym w praktyce - co do wysokości – żądaniem kosztów zastępstwa prawnego. W ocenie Sądu orzekającego gdyby pierwszoplanowym celem skarżącej było uzyskanie żądanej informacji publicznej, to udzieliłaby odpowiedzi na zapytanie organu zawarte w e-mailu z dnia [...] lutego 2016r. Tym bardziej, że postawa organu wskazywała na chęć udzielenia żądanej informacji. Świadczy o tym relatywnie szybka reakcja organu i udzielenie odpowiedzi na zapytanie (co prawda wadliwej) już ósmego dnia po otrzymaniu wniosku, a przede wszystkim zawarte w tym samym e – mailu zapytanie organu, które wskazywało na to, że organ nie rozumie wniosku skarżącej, lecz dąży do jego zrozumienia. Najbardziej racjonalnym i logicznym postępowaniem każdego obywatela byłoby w takiej sytuacji wyjaśnienie przez niego czego oczekuje od organu i udzielenie odpowiedzi na zapytanie zawarte w e-mailu organu z dnia [...] lutego 2016r., a dopiero w razie braku odpowiedzi lub w przypadku kolejnej błędnej odpowiedzi wniesienie skargi na bezczynność. Sąd orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony już w tut. Sądzie, że czternastodniowy termin, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. może rozpocząć bieg dopiero wówczas, gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji dysponuje wnioskiem, który nie jest dotknięty brakami uniemożliwiającymi procedowanie. W przeciwnym wypadku (gdy braki takie występują) podmiot obowiązany nie ma możliwości wydania żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Nie wchodzi także w rachubę zastosowanie trybu z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w ramach którego skutkiem braku reakcji wnioskodawcy jest umorzenie postępowania, (nie zachodzi tu bowiem sytuacja, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku), ani poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Wobec powyższego wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku uznać należy za działanie prawidłowe. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23.09.2015r. o sygn. IV SAB/Po 83/15, publ.LEX nr 1935103) Analogiczna do powyższej sytuacja występuje w kontrolowanym przypadku. Dlatego też prawidłowo postąpił Starosta żądając – w sytuacji, gdy nie rozumiał wniosku skarżącej – usunięcia braków wniosku poprzez jego doprecyzowania i wskazując, że ma wątpliwości (jak się okazało słuszne), czy prawidłowo rozumie wniosek skarżącej. W świetle powyższego bieg terminu do udzielenia odpowiedzi określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł rozpocząć biegu z dniem złożenia wniosku, jak to przyjęła skarżąca. W istocie rzeczy w ustalonym stanie faktycznym trudno określić od kiedy powyższy termin rozpoczął bieg. Po wysłaniu wspomnianego wcześniej zapytania w dniu [...] lutego 2016r. organ oczekiwał na odpowiedź skarżącej będąc w przekonaniu, że sam udzielił odpowiedzi, a jeśli była ona niewłaściwa, to skarżąca doprecyzuje swój wniosek. Dopiero wniesienie skargi uświadomiło Staroście, że niewątpliwie udzielona przez niego odpowiedź w dniu [...] lutego 2016r. była wadliwa. Dlatego też Sąd przyjął, że dopiero z dniem [...] lutego 2016r. (z wniesieniem skargi) rozpoczął bieg termin 14 dni do udzielenia odpowiedzi określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zważywszy, że organ w dniu [...] marca 2016r. udzielił – prawidłowej już w świetle wniosku skarżącej – informacji publicznej – nie przekroczył, on wspomnianego terminu. Ponadto Sąd orzekający podziela pogląd, iż jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23.09.2015r. o sygn. IV SAB/Po 83/15, publ.LEX nr 1935103, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ. CBOSA). Niewątpliwie organ podjął próbę szybkiego udzielenia żądanej informacji publicznej i to w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku. To, czy próby te były udolne, czy też nieudolne, nie podlega ocenia Sądu orzekającego w tym postępowaniu, gdyż przedmiotem skargi jest jedynie bezczynność, a nie przewlekłość postępowania. W tym miejscu wskazać trzeba, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje procesowe. Jakkolwiek ustawodawca ich nie zdefiniował, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ wprawdzie podejmuje określone czynności, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Podejmuje zatem pewne działania, jednak nie są to działania konieczne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża. I właśnie to ustalenie, że organ podejmuje pewne działania, ale nie zmierzają one do rozstrzygnięcia sprawy, pozwala na rozróżnienie przewlekłości postępowania administracyjnego od bezczynności organu, kiedy to nie podejmuje on jakichkolwiek działań, pozostaje w całkowitej bezczynności (zob. np. wyroki: WSA w Kielcach II SAB/Ke 17/11 z 8 grudnia 2011 r., WSA w Lublinie z 8 grudnia 2011 r., II SAB/Lu 49/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie, jako CBOSA). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie tego specyficznego postępowania w orzecznictwie powstaje zagadnienie, co do sposobu korzystania ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, iż podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny terminu 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. W sprawie będącej przedmiotem osądu organ – jak już wspomniano - zachował termin ustawowy udzielenia żądanej informacji publicznej, gdyż wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2016 r., a informacja została przesłana wnioskodawcy w dniu [...] marca 2016 r., a więc przed upływem czternastodniowego terminu liczonego – jak to wyżej wyjaśniono - od dnia [...] lutego 2016r. Ponadto w tym czasokresie organ podjął działania zmierzające do udzielenia żądanej informacji. Wobec wątpliwości organu co do treści wniosku prawidłowo zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie zakresu jej żądania zawartego we wniosku. W przedmiotowej sprawie organ nie był zatem bezczynny, gdyż podjął działania zmierzające do udzielenia żądanej informacji i jedynie wskutek braku odpowiedzi skarżącej na jego zapytanie nie udzielił wcześniej żądanej informacji. Nie był też bezczynny, gdyż udostępnił skarżącej informację publiczną, o którą wnosiła, zachowując terminy instrukcyjne wynikające z przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego z przyczyn wskazanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić. Dodatkowo należy wskazać, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie jest bezpodstawny zarzut organu, że intencją skarżącej mogło być przede wszystkim uzyskanie kosztów zastępstwa procesowego. Wprawdzie Sąd nie podziela oceny, że wniosek skarżącej był sformułowany w sposób całkowicie niezrozumiały i nielogiczny, lecz niewątpliwie można było go sformułować w sposób bardziej jednoznaczny dla organu. Jego treść mogła budzić wątpliwości. Nie można wykluczyć, że przy takiej treści wniosku właściwy urzędnik mógł go początkowo wadliwie zrozumieć. W sprawie niniejszej uznać trzeba, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej podjął czynności adekwatne do okoliczności i zarzut bezczynności okazał się niezasadny. Organ zwrócił się bowiem do skarżącej o sprecyzowanie wniosku, który organ uznał za nielogiczny. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na prośbę organu o sprecyzowanie wniosku, w ocenie organu niezbędne do określenia zakresu udzielenia informacji publicznej. Było to działanie ze strony skarżącej niezrozumiałe i niewytłumaczalne przy założeniu, że skarżąca dążyła w pierwszej kolejności do uzyskania żądanej informacji. Łatwiej, szybciej i taniej można uzyskać żądaną informację jedynie wskutek doprecyzowania kolejnym e-mailem wniosku niż w drodze wniesienia skargi do sądu, co wiąże się i z kosztami postępowania i z jego wydłużeniem. O pierwszoplanowej roli kosztów zastępstwa prawnego w tym przypadku zdaje się także świadczyć fakt, że po uzyskaniu żądanej informacji skarżąca jej nie cofnęła w całości. Ponadto wskazuje na to również wysokość owych kosztów. Co prawda formalnie zgodna z obowiązującymi stawkami, jednakże nie spotykana w praktyce w szczególności w przypadku tak nieskomplikowanego pod względem faktycznym i prawnym postępowania jak objęte niniejszą kontrolą, które z pewnością nie ma przymiotu postępowania zawiłego. A także fakt wniesienia skargi już 15 dnia po złożeniu wniosku. A więc w pierwszym dniu – jak wydawało się skarżącej – po upływie ustawowego terminu do udzielenia żądanej informacji. Tym niemniej podstawą wydanego przez Sąd orzekający rozstrzygnięcia nie było to jakie były intencje skarżącej, lecz to, że wskutek braku jej współdziałania z organem (braku odpowiedzi na zapytanie) organ nie udzielił żądanej informacji wcześniej niż to uczynił.