I OSK 2351/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 24/16 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Starosty G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. P. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: skarżąca w dniu 11 lutego 2016 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), wniosła do Starosty G. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej umowy cywilne zawarte przez Powiat G. z adwokatem lub radcą prawnym, albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów lub radców prawnych w zakresie stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. R. P. wniosła skargę na bezczynność Starosty G. w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie podjął żadnej czynności, tj. ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w związku z punktem 3 załączonej do skargi umowy. Starosta G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych ewentualnie - w przypadku uznania skargi za zasadną - o oddalenie wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od organu 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej został sformułowany w tak nieprecyzyjny i niejasny sposób, że - po jego gruntownym przeanalizowaniu - e-mailem z dnia 19 lutego 2016 r. poinformował skarżącą, że "do umów cywilnych zawartych przez Powiat G. nie stosuje się Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie". W tym samym e-mailu poproszono skarżącą o wyjaśnienie związku pomiędzy umowami cywilnymi na stałą obsługą prawną, a stawkami opłat za czynności adwokackie. Intencją organu nie była chęć nieudzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, a jedynie ustalenie treści wniosku. Wniosek był bowiem dla organu niezrozumiały. Konieczne było więc wyjaśnienie jego treści tak, by możliwe było udzielenie odpowiedzi zgodnie z intencją strony. Tym samym, organ działając na rzecz skarżącej, chciał ustalić rzeczywisty jej zamiar. Nie były przy tym bezpodstawne obawy, że działanie skarżącej jest próbą wyłudzenia środków z tytułu zastępstwa procesowego. Po otrzymaniu skargi organ przyjął, iż okazały się one zasadne. Zatem w jego ocenie sprawa ma charakter nadużycia prawa. Mimo tego w dniu 4 marca 2016 r. udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku. Pismami z dnia 18 kwietnia 2016 r. i 23 maja 2016 r. skarżąca cofnęła skargę w zakresie pkt 2, tj. zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku w terminie 14 dni, podtrzymując skargę w pozostałym zakresie, tj. stwierdzenia że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że żądane przez stronę skarżącą dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej zamiennie ustawa, ponadto wniosek został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia, przeto ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Ponadto zarzucana bezczynność dotyczyła niezakończenia - w chwili wniesienia skargi – sprawy wszczętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji skarżąca, pomimo otrzymania błędnej odpowiedzi, miała świadomość nie tylko jej wadliwości, lecz także wątpliwości organu co do tego jak należy rozumieć jej wniosek o udzielenie jej informacji publicznej. A także jego dążenia ustalenia treści jej żądania. Jednakże nie doprecyzowała swego wniosku i nie udzieliła odpowiedzi na zapytanie organu, co pozwoliłoby mu na szybkie udzielenie jej prawidłowej informacji. Zamiast odpowiedzi na pytanie organu - co nie nastręczało żadnych trudności, gdyż korespondencja odbywała się drogą elektroniczną – skarżąca niezwłocznie po upływie 14 – dniowego terminu do udzielenia jej odpowiedzi (licząc od daty złożenia wniosku) wniosła niniejszą skargę. Taka postawa skarżącej wskazuje, zdaniem Sądu meriti, na zasadność zarzutów organu, że zasadniczym celem skarżącej było nie tyle uzyskanie żądanej informacji, lecz w miarę możliwości wniesienie skargi na bezczynność połączonej z niespotykanym w praktyce - co do wysokości – żądaniem kosztów zastępstwa prawnego. W ocenie Sądu I instancji gdyby pierwszoplanowym celem skarżącej było uzyskanie żądanej informacji publicznej, to udzieliłaby odpowiedzi na zapytanie organu zawarte w e-mailu z dnia 19 lutego 2016 r. Tym bardziej, że postawa organu wskazywała na chęć udzielenia żądanej informacji. Świadczy o tym relatywnie szybka reakcja organu i udzielenie odpowiedzi na zapytanie (co prawda wadliwej) już ósmego dnia po otrzymaniu wniosku, a przede wszystkim zawarte w tym samym e – mailu zapytanie organu. Najbardziej racjonalnym i logicznym postępowaniem każdego obywatela byłoby w takiej sytuacji wyjaśnienie, czego oczekuje od organu i udzielenie odpowiedzi na zapytanie zawarte w e-mailu organu z dnia 19 lutego 2016r., a dopiero w razie braku odpowiedzi lub w przypadku kolejnej błędnej odpowiedzi wniesienie skargi na bezczynność. Sąd meriti zauważył również, że bieg terminu do udzielenia odpowiedzi określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mógł rozpocząć się z dniem złożenia wniosku, jak to przyjęła skarżąca. W istocie rzeczy w ustalonym stanie faktycznym trudno określić, od kiedy powyższy termin rozpoczął bieg. Po wysłaniu wspomnianego wcześniej zapytania w dniu 19 lutego 2016 r. organ oczekiwał na odpowiedź skarżącej będąc w przekonaniu, że sam udzielił odpowiedzi, a jeśli była ona niewłaściwa, to skarżąca doprecyzuje swój wniosek. Dopiero wniesienie skargi uświadomiło Staroście, że niewątpliwie udzielona przez niego odpowiedź w dniu 19 lutego 2016 r. była wadliwa. Dlatego też Sąd I instancji przyjął, że dopiero z dniem 26 lutego 2016 r. (z dniem wniesienia skargi) rozpoczął bieg termin 14 dni do udzielenia odpowiedzi określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy. Zważywszy, że organ w dniu 4 marca 2016 r. udzielił – prawidłowej już w świetle wniosku skarżącej – informacji publicznej – nie przekroczył wspomnianego terminu. Ponadto Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 września 2015 r. o sygn. IV SAB/Po 83/15, publ. LEX nr 1935103, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ. CBOSA). Ocena zasadności tego działania wykracza jednak poza ramy postępowania wszczętego skargą na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał również, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie jest bezpodstawny zarzut organu, że intencją strony skarżącej mogło być przede wszystkim uzyskanie kosztów zastępstwa procesowego. Wprawdzie Sąd ten nie podzielił oceny, że wniosek skarżącej był sformułowany w sposób całkowicie niezrozumiały i nielogiczny, lecz niewątpliwie można było go sformułować w sposób bardziej jednoznaczny dla organu. Nie można wykluczyć, że przy takiej treści wniosku właściwy urzędnik mógł go początkowo wadliwie zrozumieć. O pierwszoplanowej roli kosztów zastępstwa prawnego w tym przypadku zdaje się także świadczyć fakt, że po uzyskaniu żądanej informacji skarżąca jej nie cofnęła w całości. Ponadto wskazuje na to również wysokość owych kosztów. Co prawda formalnie zgodna z obowiązującymi stawkami, jednakże niespotykana w praktyce w szczególności w przypadku tak nieskomplikowanego pod względem faktycznym i prawnym postępowania, jak objęte niniejszą kontrolą, które z pewnością nie ma przymiotu postępowania zawiłego. Wobec powyższego z przyczyn wskazanych wyżej, skoro zarzucana bezczynność nie miała miejsca, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił. W skardze kasacyjnej R. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i powierzenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu orzeczenia w sprawie jak i o kosztach niniejszego postępowania za wszystkie instancje. Skarżąca zrzekła się również przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla organu rozpoczęciem biegu terminu zakreślonego w tym przepisie jest dzień, w którym ten zrozumie treść wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż organ od początku wiedział, czego dotyczy wniosek skarżącej i jakiej informacji ma udzielić, bowiem udzielił jej niezwłocznie po tym, gdy wpłynęła do niego skargę na bezczynność od skarżącej. Nie sposób zatem uznać, jak zrobił to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że bieg terminu na udzielenie informacji publicznej rozpoczął się dopiero z chwilą wpłynięcia do organu skargi na bezczynność. Eksponował przy tym generalną wadliwość działania organu w sferze udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć nadto należy, że w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna, choć wyraźnie tego nie wskazano, powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim brak zakwestionowania ustalonego dotąd stanu faktycznego. Tymi ustaleniami jest więc związany Naczelny Sąd Administracyjny, przeto eksponowany zarzut mógł oceniać tylko w tym kontekście. Okazał się on nietrafny. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). Określony w art. 13 ust. 1 termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie niesie ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia zastosowanie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, które pozostają w stanie bezczynności. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 ustawy wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie. Organ jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1. Przyjąć należy, że podmiot zobowiązany nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu załatwienia żądania. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 ustawy wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. W okolicznościach tej sprawy Starosta G. osiem dni po złożeniu przez skarżącą wniosku o dostęp do informacji publicznej drogą mailową zwrócił się do niej z prośbą o wyjaśnienie i dokładne sprecyzowanie zakresu żądanej informacji. Skarżąca żadnych dodatkowych informacji organowi nie udzieliła, po czym następnego dnia po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy złożyła skargę na jego bezczynność. Po otrzymaniu skargi (w dniu 26 lutego 2016 r.) organ przekazał skarżącej wnioskowane informacje w dniu 4 marca 2016 r. Jakkolwiek uczynił to więc w toku postępowania, to jednak w dniu wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Podejmował bowiem czynności w sprawie, a ich czasokres nie przekroczył rozsądnego terminu. Można mieć co prawda wątpliwości, czy jego zastrzeżenia dotyczące sposobu sformułowania treści żądania były słuszne i uzasadnione, lecz podzielić należy stanowisko Sądu meriti, iż mogły stanowić w okolicznościach tej sprawy dostateczne usprawiedliwienie dla niezwłocznego (a nawet w terminie 14 dni) niezałatwienia sprawy. Na gruncie zaprezentowanego wyżej ujęcia normatywnego bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, bezczynność będzie miała miejsce przede wszystkim w sytuacji "milczenia" organu, tj. wówczas, gdy w ustawowym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czy podejmuje inne czynności zmierzające do jego załatwienia. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej podejmowanego w tym kierunku wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ. CBOSA). Tak się stało w tej sprawie. Uznać przeto należy za trafne stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie niniejszej nie doszło do bezczynności Starosty G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącą opisanym na wstępie wnioskiem. W jej okolicznościach nie sposób również nie zwrócić uwagi na to, iż w istocie działania skarżącej (jej pełnomocnika) mogą nosić cechy nadużycia prawa do informacji publicznej, co Sąd meriti uwypuklił i umotywował. A taka konkluzja znacznie osłabia wymowę zarzutów i może ekskulpować organ od bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, publ. CBOSA). W tym stanie rzeczy twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć trafności kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że po pierwsze organ musi znać dokładnie treść żądania, która winna być jednoznaczna, bo nie może go modyfikować, a zatem dopiero jego sprecyzowanie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do załatwienia sprawy, po wtóre gros zarzutów formułowanych jest przeciwko organowi i jego postępowaniu, nadto mają one charakter wielce ogólny. W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wniosek Starosty G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ze względu na to, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.) – p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (publ. CBOSA). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził profesjonalny pełnomocnik, jednak została ona wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 31 sierpnia 2016 r. (data stempla pocztowego), a więc po upływie terminu 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej (8 sierpnia 2016 r.). Pismo to nie może zatem stanowić podstawy do zwrotu organowi kosztów postępowania.