II OSK 2427/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 26/16 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 26/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, w związku z pismem J. W. z 29 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach 10 marca 2010 r. przeprowadził kontrolę w trakcie której stwierdził, że poziom nawierzchni gruntowej ul. [...] na długości 57 m jest powyżej cokołu betonowego ogrodzenia działki stanowiącej własność Jadwigi Wysokińskiej. Ponadto, na nawierzchni ul. [...] jest pospółka, a nie grunt rodzimy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. zobowiązał Wójta Gminy Siedlce do dostarczenia oceny technicznej dotyczącej sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem działki wnioskodawczyni wobec wzmocnienia nawierzchni ul. [...] kruszywem naturalnym (pospółka) na wysokości posesji skarżącej. W dniu 16 marca 2012 r. przedłożono ocenę techniczną. Następnie w dniu 22 listopada 2012 r. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła skarga J. W. z 7 listopada 2012 r., na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach w przedmiotowej sprawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ powiatowy do zajęcia stanowiska odnośnie wniosku J. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach decyzją z [...] stycznia 2013 r. [...] umorzył postępowanie w sprawie zalewania działki nr ew. [...]. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. W., uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ponownie umorzył postępowanie, którą to decyzję Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] PINB w Siedlcach umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania J. W., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2014 r. VII SA/Wa 1936/13, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] lipca 2013 r. oraz decyzję PINB w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. Następnie pismem z dnia 13 marca 2015 r. J. W. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy i wojewódzki podnosząc, że pomimo wyroku Sądu z dnia 6 marca 2014 r. organ powiatowy nadal nie wydał decyzji kończącej postępowanie i podniosła, że jej działka jest nadal zalewana, a sprawa jest w tej samej fazie od 2010 r. Skargę rozdzielono na dwie odrębne sprawy, z których niniejsza dotyczy przewlekłości postępowania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 26/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że ugruntowane jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym przewlekłość postępowania jest stanem, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. O ile wydanie przez organ na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. W ocenie Sądu omawiana sytuacja w niniejszej sprawie odnośnie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca. Powyższa ocena odnosi się do okresu od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1936/13. Jak wynika z analizy akt sprawy PINB w Siedlcach w wykonaniu ww. wyroku w dniu 31 lipca 2014 r. przeprowadził kontrolę. Następnie postanowieniem z [...] września 2014 r., w trybie art. 81 c Prawa budowlanego, zobowiązał Wójta Gminy Siedlce do dostarczenia oceny technicznej określającej, czy wykonany rów otwarty do studzienki osadnikowej, a następnie przepustem pod ul. [...] na przeciwległą stronę ulicy jest skuteczny. Sąd podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 maja 2016 r. VII SAB/Wa 25/16 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku J. W. dot. zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. 83, w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził przy tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Siedlcach nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach do 2 maja 2016 r. nie wydał rozstrzygnięcia, to w konsekwencji również Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego i wydać decyzji. Nie można było zatem przyjąć, że organ ten przewlekle prowadził postępowanie, jak tego domagała się skarżąca. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. wniosła J. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie całokształtu twierdzeń skarżącej oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazujących na okoliczność, że w ramach postępowania administracyjnego sprawa była również rozpoznawana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w szczególności treści dołączonej do akt kopii pisma od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2014 r. wskazującego na przekazanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach do rozpoznania oraz pisma skarżącej z dnia 10 października 2014 r. uznawanego za zażalenie na przewlekłe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach, przy czym w treści uzasadnienia skarżonego wyroku nie wyjaśniono, czy Sąd wziął pod uwagę te dokumenty oraz fakt, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozpoznać skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zażalenie na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co stanowi o wadze uzasadnienia skarżonego wyroku, jak i nieuzasadnionym oddaleniu skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzuty w niej zawarte naruszenia przepisów postępowania, nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach faktycznych tej sprawy, wynikających z przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt. W świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak zdeterminowany zakres kognicji sądu administracyjnego nie został w rozpoznawanej sprawie naruszony. Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie czyniąc przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie będąc zaś związany granicami skargi, dokonał oceny przewlekłości postępowania z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Natomiast stosownie do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ze sposobu sformułowania oraz uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że ograniczono go do zarzucenia sądowi wojewódzkiemu, iż nie wyjaśnił on czy wziął pod uwagę pisma skarżącej z dnia 21 października 2014 r. oraz z 10 października 2014 r. W rozpoznawanej sprawie wadliwość taka nie występuje. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zrelacjonował sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazał podstawę prawną uwzględnienia. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił też motywy podjętego rozstrzygnięcia. Na marginesie należy podkreślić, iż z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2014 r. wynika, że przekazał on na podstawie art. 231 k.p.a. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie skarżącej z dnia 10 października 2014 r. na postanowienie PINB w Siedlcach z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz skargę z dnia 12 października 2014 r. na działanie n PINB w Siedlcach. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] którym to postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej z dnia 10 października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB w Siedlcach z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W postanowieniu tym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się również do skargi J. W. z dnia 12 października 2014 r. traktując ją jako skargę wniesioną na podstawie art. 234 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 234 pkt 1 k.p.a. zamieszczonego w Dziale VIII - Skargi i wnioski, w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Oznacza to, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji, w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1902/96, Lex nr 43799). W w/w postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. podkreślono, iż przy jego wydawaniu wzięto pod uwagę zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z dnia 12 października 2014 r. przekazanej przy piśmie z dnia 21 października 2014 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.