VII SAB/Wa 25/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku J.W. dotyczącym zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...] położonej w [...] przy ulicy [...], w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1936/13, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyroku tym wskazano, że w związku z pismem J. W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].03.2010 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], w trakcie których stwierdzono, że poziom nawierzchni gruntowej ulicy [...] na długości 57 m znajduje się powyżej cokołu betonowego ogrodzenia ww. działki stanowiącej własność J. W.. Ponadto organ powiatowy stwierdził, że na nawierzchni ulicy [...] jest pospółka, a nie grunt rodzimy. J. W. oświadczyła, że nawiezienie pospółki na grunt ul. [...] miało miejsce we wrześniu i październiku 2009 r. PINB w [...]postanowieniem z dnia [...].12.2010 r. zobowiązał Wójta Gminy [...] do dostarczenia oceny technicznej sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki J. W. w związku ze wzmocnieniem nawierzchni ulicy [...] kruszywem naturalnym (pospółka) na wysokości posesji skarżącej. W dniu [...].03.2012 r. Wójt Gminy [...] przedłożył wymaganą ocenę techniczną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...].06.2013 r., umorzył (po raz kolejny) postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...], w miejscowości [...] gm. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013r., po rozpatrzeniu odwołania J.W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2013r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi przedmiotowej działki. Organ odwoławczy wskazał, że w przedłożonej przez Wójta Gminy [...] ocenie technicznej sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem działki, opracowano dwa warianty. W dniu [...].03.2012r. Wójt Gminy [...] przedłożył notatkę sporządzoną m. in. przez autorów omawianej oceny technicznej, tj. mgr inż. W. K. i M. P. w której stwierdzono, że Gmina [...] wykonała w styczniu 2012 r. rozwiązania II wariantu odwodnienia wskazanego w ocenie technicznej. Następnie w marcu 2012 r. oceniono skuteczność zastosowanego rozwiązania i ustalono, że wody z działki nr [...] spływają poprzez wykonany rów otwarty do studni osadnikowej, a następnie przepustem pod ulicą [...] skierowane są na przeciwległą stronę ulicy [...]. Stwierdzono skuteczność wykonanego odwodnienia. Organ odwoławczy zauważył, że omawiany dokument sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami Prawa budowlanego, dlatego nie widział podstaw do kwestionowania tej dokumentacji. Skarżąca we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na decyzję o umorzeniu postępowania podnosiła, że działania organów nie rozwiązały problemu zalewania jej działki. Wskazała, że podstawą do umorzenia postępowania w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi jej nieruchomości była notatka z dnia [...] marca 2012 r. sporządzona przez autorów oceny technicznej. Przedmiotowa notatka, nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu 76 § 1 k.p.a. i tym samym nie mogła być dowodem na okoliczności, które w niej stwierdzono. W uzasadnieniu ww. wyroku Sądu, który uwzględnił skargę J.W. – wskazano, że rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego oparte zostało na ustaleniach oceny technicznej wykonanej na zlecenie Gminy [...], na notatce służbowej pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].01.2013r. oraz notatce sporządzonej m. in. przez autorów oceny technicznej, tj. mgr inż. W. K. i M. P. w której stwierdzono, że Gmina [...] wykonała w styczniu 2012 r. rozwiązania II wariantu odwodnienia proponowanego w ocenie technicznej. Z oceny technicznej wynikało, że ma miejsce zalewanie działki skarżącej, co spowodowane było likwidacją rowu od przepustu pod ul. [...], zabudową i podwyższeniem terenu sąsiednich działek oraz nawiezieniem gruntu na ul. [...]. Natomiast z twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu oraz w skardze wynikało, że działka nr [...] przy ul. [...] nadal jest zalewana. Biorąc pod uwagę, iż ocena techniczna z dnia [...] marca 2012 r. jak i notatka z dnia [...] marca 2012 r. wskazują wyłącznie na sposoby, zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki skarżącej, Sąd stwierdził, że nie ma dowodu, iż wskazana nieruchomość faktycznie została zabezpieczona przed zalewaniem. Organ nie nałożył na inwestora robót, obowiązków możliwych do zastosowania, a nadto przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sposób pobieżny sprawdził stan drogi uznając, że dalsze procedowanie jest bezprzedmiotowe. Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była zdaniem Sądu nieobiektywna, dokonano ją przez pryzmat okoliczności przytoczonych przez jedną stronę postępowania - zarządcy drogi. Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, stwierdziły czy są przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bądź też orzeczenia rozbiórki obiektu, przede wszystkim miały ustalić prawidłowe przepisy prawa materialnego w oparciu, o które należało wydać orzeczenie merytoryczne. Po upływie roku od wydania przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1936/13 – J.W. wniosła w dniu [...] marca 2015r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wskazywała, że pomimo zapadłego wyroku, organ powiatowy nadal nie wydał decyzji kończącej postępowanie, ponowiła twierdzenie że jej działka jest zalewana wodami opadowymi i roztopowymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę J. W. wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1936/13 – w dniu [...].07.2014 r. została przeprowadzona kontrola na działce J.W., której celem było ustalenie czy wykonane odwodnienie działki jest skuteczne. Po wykonanych oględzinach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2014 r., zobowiązał Wójta Gminy [...] do dostarczenia oceny technicznej określającej czy wykonane zabezpieczenie przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki J.W. (poprzez rów otwarty do studzienki osadnikowej, a następnie przepustem pod ul. [...] skierowany na przeciwległą stronę ul. [...]) jest skuteczne. Postanowienie Nr [...]z dnia [...].09.2014 r. zostało wydane na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego brak jest możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej, dlatego w przedmiotowej sprawie nie było możliwości egzekwowania wykonania tego obowiązku. Nadto PINB stwierdził, że Wójt Gminy [...] nie pozostaje w całkowitej bezczynności ponieważ poszukuje osoby, która spełnia wymagania określone w przepisach prawa, w celu wykonania oceny technicznej. Ponadto powołał pismo Gminy [...] z dnia [...].04.2015 r. z którego wynikało, że upoważniony pracownik Urzędu Gminy monitoruje sytuację na działce J.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Mając na uwadze powyższe przepisy, stwierdzić trzeba, że skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpała tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Potwierdza to pośrednio wydane w niniejszej sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016r., sygn. II OSK 342/16 uchylające postanowienie tutejszego Sądu o odrzuceniu skargi. Przechodząc do meritum zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 powyższego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, stwierdził, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ale przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Stosownie do art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ew. [...], w miejscowości [...] gm. [...] należącej do J.W.. Sprawa niniejsza była już zakończona decyzją merytoryczną. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r., który po rozpatrzeniu odwołania J.W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2013r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi przedmiotowej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1936/13 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zatem ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała zarzucana przez skarżącą przewlekłość postępowania organu powiatowego mająca miejsce po wydaniu ww. wyroku. W ocenie Sądu, PINB w [...] (po wskazanym wyroku) naruszył zasadę szybkości postępowania i art. 35 k.p.a., prowadząc przewlekle postępowanie. Stan przewlekłości miał miejsce tak w dacie wniesienia skargi jak i wyrokowania. Akta sprawy wskazują, że przed rozpoznaniem skargi, analizowane postępowanie nie zostało przez organ powiatowy zakończone stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym. Oceniając działanie organu powiatowego nie sposób pominąć, iż cała sprawa dotycząca zalewania wodami opadowymi i roztopowymi przedmiotowej działki, trwa już od kilku lat (w tym głównie toczy się przed organem I instancji), a mimo to nadal organ nie zakończył jej stosownym rozstrzygnięciem. Zdaniem Sądu, taki sposób procedowania organu powiatowego stanowi przejaw naruszenia art. 12 k.p.a. Nie cechuję się ani sprawnością, ani efektywnością. Sąd wprawdzie dostrzega, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1936/13, przeprowadził w dniu [...].07.2014 r. kontrolę na działce J.W. w celu ustalenia czy wykonane odwodnienie działki jest skuteczne, po czym wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...].09.2014 r., zobowiązujące Wójta Gminy [...] do dostarczenia oceny technicznej określającej czy wykonane zabezpieczenie działki J. W. (poprzez rów otwarty do studzienki osadnikowej, a następnie przepustem pod ul. [...] skierowany na przeciwległą stronę ul. [...]) jest skuteczne. Jednak dokumentu tego zobowiązana Gmina nie przedstawiła, a organ wskazał, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie brak było możliwości wyegzekwowania nałożonego obowiązku, zapominając jednocześnie o przepisie art 81c ust. 4 Prawa budowlanego, stosownie do którego, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Powoływane przez organ okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla długości trwania postępowania w niniejszej sprawie, jeśli zważyć że od wydania wyroku w sprawie VII SA/Wa 1936/13, do dnia orzekania przez Sąd w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, upłynęło ponad dwa lata. W konsekwencji, takie postępowanie organu powiatowego obligowało Sąd do zobowiązania organu do wydania aktu w zakreślonym terminie, jednak uwzględniając całokształt okoliczności bez stwierdzania rażącej przewlekłości postępowania i w związku z tym bez wymierzenia z urzędu organowi grzywny. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.